Klagen vedrører SKATs afskrivninger af selskabet H1 A/S' (herefter selskabet) restancer.

Landsskatterettens afgørelse
Klagen afvises.

Sagens oplysninger / SKATs afgørelser
SKAT har den 29. marts 2011 afskrevet to restancer, som selskabet havde oversendt til restanceinddrivelsesmyndigheden (SKAT) til inddrivelse, idet restancerne ifølge SKAT var forældet.

SKAT har den 19. april 2011 afskrevet to restancer, som selskabet havde oversendt til restanceinddrivelsesmyndigheden (SKAT) til inddrivelse, med henvisning til inddrivelseslovens § 16.

Den 7. juni 2011 klagede selskabets repræsentant over SKATs afgørelser.

Skatteministeriet besvarede klagen ved brev af 10. august 2011. Af brevet fremgår følgende:

"Vedr. Deres brev, j.nr. 0810547-30
Skatteministeriet har modtaget Deres brev af 27. juni 2011 fra Skattecenter (...), til besvarelse.

Indledningsvis skal det oplyses, at restanceinddrivelsesmyndighedens beslutning om ikke at afbryde forældelsen på et krav ikke er en afgørelse i forvaltningsretlig forstand, men et udtryk for udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed. Der er således ikke klageadgang til Landsskatteretten efter inddrivelsesbekendtgørelsens § 38 på dette spørgsmål.

I Deres brev stiller De spørgsmål om hjemlen til, at restanceinddrivelsesmyndigheden generelt må foretage afskrivning af (...) restancer uden forudgående aftale, og gør i den forbindelse gældende

1. Selskabets krav er civilretlige krav, og alene derfor er § 16 i lov om inddrivelse af gæld til det offentlige ikke anvendelig

2. Hvis § 16 er anvendelig gøres det gældende, at restanceinddrivelsesmyndighedens behandling af 4 konkrete sager er i strid med regelsættet i inddrivelsesloven og styresignalet, idet det ikke er dokumenteret, at der er sket en konkret vurdering af de faktiske forhold i sagerne, og idet det ikke er oplyst, hvilke inddrivelsesskridt restanceinddrivelsesmyndigheden konkret har foretaget for at inddrive kravene.

Skatteministeriet skal til Deres bemærkninger oplyse følgende.

Ad 1
Fordringshaver (...) leverer forsyningstjenester i (...) inden for områderne vand, varme og spildevand samt varetager opgaver omkring affaldshåndtering. Opgaver, der er af offentretlig karakter, og er reguleret i lovgivningen. Selskabet ejes 100 pct. af (...) Kommune, og er således efter Skatteministeriets fortolkning, som udmeldt i SKM2010.86.SKAT, omfattet af begrebet "det offentlige", som dette defineres i lov om inddrivelse af gæld til det offentlige.

Når et krav til det offentlige oversendes til restanceinddrivelsesmyndigheden, indtræder restanceinddrivelsesmyndigheden efter § 3 i lov om inddrivelse af gæld til det offentlige i kreditorbeføjelserne - d.v.s., i samtlige rettigheder og forpligtelser, der er knyttet til fordringen, herunder retten til at undlade at afbryde forældelsen eller til at afskrive beløbet.

Restanceinddrivelsesmyndigheden inddriver herudover fordringer, hvor gældende regler bestemmer, at en offentlig myndighed, feks. kommunen eller politiet, er forpligtet til at yde en privat person bistand til inddrivelse af et krav. Da restanceinddrivelsesmyndigheden, som en offentlig myndighed, naturligvis ikke kan overtage kreditorbeføjelserne fra en privat person, er det præciseret i bl.a. afsnit 3.7.2., til lovforslaget bag lov om inddrivelse af gæld til det offentlige, L 20 samt punkt 3 i SKM2009.394.SKAT, at afskrivningsbestemmelsen ikke finde anvendelse på private og udenlandske krav. Civilretlige krav, der tilkommer "det offentlige", er således ikke undtaget bestemmelsen i 16 om afskrivning.

Ad 2.
Det fremgår direkte af § 16 og er hovedreglen, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan afskrive krav før forældelse, men restanceinddrivelsesmyndigheden kan dog også vælge at undlade at afbryde forældelsen. I SKM2009.394.SKAT nævnes i afsnit 2, sidste afsnit, at såfremt skyldner har flere restancer, vil det, at ét af kravene opfylder betingelserne for endelig afskrivning medføre, at øvrige krav ligeledes vil kunne afskrives. Det er således ikke en betingelse, at der foretages en konkret vurdering på den enkelte fordring.

At fordringer inddrives med de inddrivelsesmidler, der er sædvanlige for den pågældende fordring vil sige, at der inddrivelsesmæssigt er foretaget det, der er muligt i forhold til skyldner. Afskrivning af krav kan således ske, når der inddrivelsesmæssigt er foretaget det, der er muligt over for skyldner og når en fortsættelse af inddrivelse over for skyldner findes formålsløst eller forbundet med uforholdsmæssige omkostninger.

Skatteministeriet beklager, hvis fordringshaver har fundet, at restanceinddrivelsesmyndighedens begrundelser i de 4 sager har været ufuldstændig og derfor ikke har fået forståelsen af, at skyldnerne opfylder kriterierne for afskrivning af kravene, jf. punkt 4 i SKM2009.394.SKAT. Skatteministeriet vil derfor vurdere, om der skal ske en tydeligere meddelelse herom, når krav afskrives og returneres til en fordringshaver."

Selskabets påstand og argumenter
Selskabets repræsentant har fremsat påstand om, at SKAT pålægges at genoptage inddrivelsen af de to restancer, der er afskrevet som forældet, og de to restancer, der er afskrevet efter inddrivelseslovens § 16.

Selskabet er et aktieselskab, som indgår i forsyningskoncernen, H2, som er 100 % ejet af kommunen.

Alle aktiviteter i forsyningsselskaberne i H2 er udelukkende gebyrfinansierede, og selskaberne er alle underlagt hvile-i-sig-selv-princippet. Selskaberne må således ikke skabe en overdækning på gebyrerne. I inddrivelsesmæssig sammenhæng indebærer dette, at tab på debitorer skal dækkes ved at lade gebyrerne for forsyningsydelserne stige - på de øvrige forbrugeres bekostning. Fra tiden, hvor forsyningsvirksomhed var et kommunalt anliggende, gjaldt der et kommunalretligt princip om, at forsyningsvirksomheder af hensyn til de betalende forbrugere altid skulle søge en restance opkrævet og inddrevet med alle tilgængelige midler.

I medfør af inddrivelsesloven overgiver selskabet nu alle sine restancer til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden. Det forekommer derfor omsonst, såfremt restanceinddrivelsesmyndigheden vælger at lade restancer forælde, efter at selskabet har foretaget ressourcekrævende arbejde for at fastholde selvsamme restance over for den pågældende skyldner.

Det fremgår af de generelle lovbemærkninger til inddrivelsesloven, at der ikke inden inddrivelseslovens ikrafttræden pr. 1. januar 2009 var hjemmel for restanceinddrivelsesmyndigheden til at foretage afskrivning af krav, som er stiftet på civilretligt grundlag. Af lovbemærkningerne fremgår det endvidere, at inddrivelseslovens ikrafttræden ikke havde i sinde at ændre denne retstilstand.

Ud fra lovbemærkningerne må det kunne lægges til grund, at restanceinddrivelsesmyndigheden ikke skal iværksætte en eftergivelsesproces angående restancer stiftet på civilretligt grundlag. Denne praksis er ligeledes udmeldt af Skatteministeriet i SKM2009.394.SKAT.

I lovbemærkningerne nævnes til eksempel, at ægtefælle- og børnebidrag anses som civilretlige krav. Bidragsrestancer, som de tilknyttede forbrugere har til forsyningsselskaberne i H2, er ligeledes stiftet på et civilretligt grundlag.

Således hviler levering af og betaling for forsyningsydelser fra H2 hovedsageligt på aftalegrundlaget imellem de privatretligt stiftede forsyningsselskaber og forbrugeren, herunder med afsæt i leveringsbestemmelserne i fx vandregulativet og betalingsvedtægten samt de til enhver tid gældende takstblade.

Da selskabet således må anses som en fordringshaver til civilretligt stiftede krav, er selskabet dermed omfattet af den i SKM2009.394.SKAT udmeldte praksis, hvorefter fordringshaveren bevarer adgangen til at afgøre, hvornår en restance skal afskrives endeligt.

Ifølge inddrivelseslovens § 16, stk. 1, kan restanceinddrivelsesmyndigheden afskrive fordringer til det offentlige, inklusive renter, gebyrer og andre omkostninger, herunder undlade at afbryde forældelse, hvis det må anses for åbenbart formålsløst eller forbundet med uforholdsmæssige omkostninger at fortsætte inddrivelsen. Bestemmelsen er udmøntet i praksis i inddrivelsesbekendtgørelsens § 27.

I bemærkningerne til inddrivelseslovens § 16 fremgår det, at en beslutning om at afskrive en restance skal ske på baggrund af en oplyst vurdering af restantens betalingsevne og på grundlag af relevante forhold i relation til inddrivelsen.

Det er selskabets opfattelse, at hjemlen til at foretage afskrivning af restancer i inddrivelseslovens § 16 ikke er anvendelig på forsyningsselskabers krav. Såfremt det alligevel måtte slås fast, at selskabets restancer kan afskrives, er det selskabets opfattelse, at skattecentret har behandlet de konkrete sager i strid med inddrivelsesloven og lovens bemærkninger samt den for afskrivning udmeldte praksis.

Det er således uoplyst hvilke inddrivelsesmidler, der er forsøgt anvendt af restanceinddrivelsesmyndigheden uden held, om der i hver af de fire sager foreligger en samlet, konkret vurdering af, hvorfor de pågældende restancer bør afskrives, udarbejdet på baggrund af de for den enkelte sag relevante forhold til restantens betalingsevne, restanternes aktiver, allerede anvendte inddrivelsesmidler, tidligere betalinger m.v.

SKAT har ikke dokumenteret, at det er åbenbart formålsløst at fortsætte inddrivelsen i de fire konkrete sager. Grundlaget for at foretage afskrivning af restancerne i de fire sager har således ikke været til stede.

Da beslutningen om afskrivning endvidere er en afgørelse i selskabets disfavør, burde selskabet i sin egenskab af privat part under alle omstændigheder have været hørt, inden beslutningen blev truffet.

Hensynet til fordringshaveren tilsiger selvsagt også, at fordringshaveren selv bevarer kompetencen til at træffe beslutning om, hvornår inddrivelsen af en restance indstilles. Såfremt dette kan gøres ensidigt af restanceinddrivelsesmyndigheden, ville afskrivningen af en restance få ekspropriativ karakter, hvilket næppe har været hensigten med bestemmelsen i inddrivelseslovens § 16.

Sagens videre forløb
Ved brev til selskabets repræsentant af 7. oktober 2011 varslede Landsskatteretten, at retten agtede at afvise klagen.

Selskabets repræsentant har hertil anført, at det følger af ordlyden af inddrivelseslovens § 17, stk. 1, at alle restanceinddrivelsesmyndighedens afgørelser i relation til inddrivelse af fordringer kan påklages til Landsskatteretten.

Restanceinddrivelsesmyndighedens udøvelse af kreditorbeføjelser kommer til udtryk ved alle de beslutninger, der i loven udtrykkeligt er tillagt karakter af afgørelser. En beslutning om at lade et krav forælde vil således for sagens parter have samme resultat som en afgørelse om eftergivelse efter lovens § 13.

Det forhold, at beslutningen om forældelse eventuelt måtte være truffet på et mere uformelt grundlag, ændrer ikke ved, at beslutningen på grund af sin indgribende virkning må anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, jf. ombudsmandens udtalelse af 14. april 2011, j.nr. 2010-4161-0311.

Sagen kan til yderligere illustration anskues fra skyldnernes synspunkt. Såfremt skyldnerne i denne sag havde anmodet restanceinddrivelsesmyndigheden om at afskrive selskabets krav, ville det utvivlsomt have været en afgørelse, som kunne påklages, hvis skyldnerne havde fået afslag på denne anmodning. Til eksempel er der ligeledes tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, når staten meddeler arveafkald til fordel for en konkret person, allerede fordi et afslag på det pågældende arveafkald er en afgørelse, jf. blandt andet kapitel 19 i betænkning 1473/2006 om revision af arvelovgivningen.

Som alle andre afgørelser i medfør af inddrivelsesloven kan afgørelsen om at lade kravet forælde påklages af sagens parter, herunder selskabet i dennes egenskab af fordringshaver.

Efter ordlyden af inddrivelseslovens § 17 er der ikke hjemmel til at indskrænke bestemmelsens anvendelsesområde til udelukkende at gælde afgørelser, som er til skyldneres ugunst. Heller ikke i lovens forarbejder ses der at være holdepunkter for en sådan indskrænkende fortolkning af bestemmelsen.

Da selskabet ubestridt er part i sagen, ses der ikke at være grundlag for at behandle selskabet anderledes end skyldnerne i relation til klageadgang.

Hvorvidt restanceinddrivelsesmyndighedens dispositioner er i overensstemmelse med inddrivelsesloven, herunder lovens § 3, vedrører sagens materielle indhold og bør afklares ved en juridisk vurdering i forbindelse med sagens realitetsbehandling.

Denne sag har stor principiel betydning for selskabet og øvrige kommunalt ejede forsyningsvirksomheder.

Forsyningsvirksomhedernes indtægter består alene af bidrag fra forbrugerne. Restanceinddrivelsesmyndigheden kan dermed i princippet ved afskrivning af forsyningsvirksomhedernes restancer nedbringe den samlede forfaldne debitormasse uden omkostninger for det offentlige. Det har ikke været formålet med at lade forsyningsselskabernes restancer være omfattet af inddrivelsesloven.

Hver gang restanceinddrivelsesmyndigheden afskriver forsyningsvirksomheders restancer, indebærer dette, at de øvrige forbrugere skal dække virksomhedens tab. På vand- og spildevandsområdet gælder der en særlig restriktiv indtægtsregulering, idet der for disse virksomheder er udmeldt et prisloft. Prisloftet udgør en maksimalpris for virksomhedens ydelser. Tab på debitorer kan derfor alene inddækkes af højere brugerbidrag fra de øvrige tilsluttede forbrugere i det omfang, tabet kan holdes inden for prisloftet. I modsat fald henstår et tab i virksomheden, som ikke kan dækkes af sædvanlige indtægter.

Muligheden for effektiv restanceinddrivelse er et fokusområde for forsyningsvirksomhederne. Det er derfor nødvendigt for virksomhederne at få præciseret restanceinddrivelsesmyndighedens praksis i relation til virksomhedernes restancer, herunder særligt praksis for afskrivning, henstand og eftergivelse.

Landsskatterettens bemærkninger og begrundelse
Det fremgår af inddrivelseslovens § 3, stk. 1, at ved overdragelse af fordringer m.v. til inddrivelse i restanceinddrivelsesmyndigheden overtager restanceinddrivelsesmyndigheden kreditorbeføjelserne.

Ifølge lovens § 17, stk. 1, 1. punktum, kan klager over restanceinddrivelsesmyndighedens afgørelser om inddrivelse af fordringer m.v., herunder om kravets eksistens og størrelser, når spørgsmålet herom vedrører restanceinddrivelsesmyndighedens administration, indbringes for Landsskatteretten.

SKATs beslutninger om at afskrive to restancer som forældet og afskrive to andre restancer efter inddrivelseslovens § 16 er truffet i medfør af de kreditorbeføjelser, som SKAT efter loven er tillagt, når fordringer overdrages til inddrivelse.

Da det ved lov er fastlagt, at restanceinddrivelsesmyndigheden overtager kreditorbeføjelserne, når fordringer overdrages til inddrivelse i restanceinddrivelsesmyndigheden, må restanceinddrivelsesmyndighedens beslutninger vedrørende inddrivelse, afskrivninger m.v. anses for at være truffet på vegne af kreditor.

SKATs beslutninger kan derfor ikke i forhold til selskabet anses for at være sådanne afgørelser om inddrivelse af fordringer, der efter inddrivelseslovens § 17 kan påklages til Landsskatteretten.

Forsyningsvirksomhedernes behov for at få præciseret restanceinddrivelsesmyndighedens praksis i relation til virksomhedernes restancer kan ikke tillægges betydning for afgørelsen af, hvorvidt selskabet er klageberettiget.

Landsskatteretten afviser derfor at behandle klagen.