Parter
Skatteministeriet
(Kammeradvokaten ved advokat Kim Lundgaard Hansen)
mod
A
(advokat Thomas Leif Philip, besk.)
Afsagt af landsdommerne
Inge Neergaard Jessen, Karen-Anke Tørring og Rasmus Kieffer-Kristensen (kst.)
Sagens baggrund og parternes påstande
Denne sag, der er anlagt ved byretten og i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, henvist til behandling ved landsretten, drejer sig om, hvorvidt SKAT som inddrivelsesmyndighed efter ikrafttrædelse af nye regler om inddrivelse mv. af gæld til det offentlige har været forpligtet til med virkning fra den 1. november 2005 at anvende disse nye regler i forhold til en afgørelse om lønindeholdelse, som var truffet af Kommunen den 12. juli 2004 i medfør af de dengang gældende regler.
Sagsøgeren, Skatteministeriet, har nedlagt påstand om, at sagsøgte skal anerkende, at afgørelsen af 12. juli 2004 om lønindeholdelse hos sagsøgte, er lovlig og gyldig frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008. Sagsøgeren har endvidere nedlagt påstand om frifindelse for de af sagsøgte nedlagte selvstændige påstande.
Sagsøgte, A, har nedlagt påstande om frifindelse. Sagsøgte har endvidere nedlagt selvstændig påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at anerkende, at lønindeholdelse hos sagsøgte efter 1. november 2005 har været uberettiget i det omfang lønindeholdelsen ikke følger af de regler, der blev indført ved lov nr. 431 af 6. juni 2005 og bekendtgørelse om inddrivelse af gæld til det offentlige nr. 995 af 19. oktober 2005 og påstand om, at sagsøgeren tilpligtes til sagsøgte at betale 17.181,60 kr. med procesrente fra hver enkelt løntilbageholdelses foretagelse til udbetaling sker.
Sagsfremstilling
Kommunen iværksatte ved afgørelse af 12. juli 2004 lønindeholdelse med 10 % af sagsøgtes førtidspensionsudbetalinger til dækning af uerholdelige skatter og restskatter på i alt 162.596 kr. Afgørelsen blev ikke påklaget, og det er ubestridt, at afgørelsen var lovlig og gyldig indtil ikrafttrædelsen af de nye regler om regler om inddrivelse mv. af gæld til det offentlige den 1. november 2005.
Den 14. september 2007 fremsendte SKAT et budgetskema og skema vedrørende ansøgning om eftergivelse af gæld til sagsøgte, hvori SKAT opfordrede sagsøgte til at søge nedsættelse af sin lønindeholdelse. Sagsøgte besvarede ikke denne henvendelse.
Der blev herefter uændret foretaget lønindeholdelse i As førtidspensionsudbetalinger med 10 % frem til den 23. april 2008, hvor SKAT tilbagekaldte afgørelsen om lønindeholdelse. Af afgørelsen om tilbagekaldelse fremgår blandt andet følgende:
"...
Tilbagekaldelse af afgørelse om lønindeholdelse
SKAT foretager i øjeblikket indeholdelse i din løn til dækning af gæld til det offentlige. Lønindeholdelsesprocenten er fastsat før den 1. november 2005 og på baggrund af den dagældende lovgivning og praksis.
SKAT har vurderet din lønindeholdelse i forhold til de nugældende regler i inddrivelsesbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige) ...
Vurderingen viser, at du efter de nugældende regler i inddrivelsesbekendtgørelsen ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT kan fortsætte lønindeholdelsen. Vi tilbagekalder derfor lønindeholdelsen ...
At lønindeholdelsen er tilbagekaldt, betyder ikke at SKAT har opgivet kravet mod dig. Kravet mod dig fastholdes, ligesom en eventuel rentetilskrivning på kravet fortsætter.
...
Tilbagekaldelsen sker med fremtidig virkning
Tilbagekaldelsen af lønindeholdelsen sker med fremtidig virkning. Det vil sige, at du ikke har krav på tilbagebetaling af noget af det beløb, du har indbetalt til os igennem lønindeholdelsen. Dette er begrundet i, at du ikke har lidt noget retstab ved at have afdraget gælden til os eller ved at du har haft et mindre rådighedsbeløb end de nuværende regler om lønindeholdelse giver mulighed for. Du har endvidere ikke betalt noget, du ikke skylder og du har heller ikke betalt for meget til det offentlige.
..."
SKATs afgørelse om tilbageholdelse skete på baggrund af SKAT-meddelelse af 8. april 2008 (SKM2008.329.SKAT). Det fremgår af meddelelsen, at skatteministeren på baggrund af spørgsmål 157 - 160 stillet den 26. februar 2008 af Folketingets Skatteudvalg efter ønske af Line Barfod (EL) (Alm. del) i sine svar på spørgsmålene meddelte udvalget, at SKAT havde besluttet at gennemgå alle de lønindeholdelser, der var iværksat før den 1. november 2005, med henblik på at få stoppet de lønindeholdelser, der foretoges hos den gruppe personer, der ikke havde nogen betalingsevne efter de nugældende regler om tabeltræk i inddrivelsesbekendtgørelsen, og at vurdere de afgørelser, der vedrørte personer med en betalingsevne, med henblik på evt. at ændre lønindeholdelsesprocenten i henhold til de nye regler om lønindeholdelse i inddrivelsesbekendtgørelsen. Af skatteministerens svar til udvalget fremgår blandt andet, at en søgning i Det Fælles Lønindeholdelsesregister havde vist, at der pr. 29. februar 2008 var i alt 10.434 lønindeholdelser, der var iværksat før den 1. november 2005, og at disse vedrørte i alt 5.964 personer, hvoraf 30 % havde sådanne indkomstforhold, at der i henhold til reglerne i inddrivelsesbekendtgørelsen som udgangspunkt ikke kunne foretages lønindeholdelse hos dem.
A klagede over SKATs afgørelse af 23. april 2008 til Landsskatteretten.
Den 26. september 2008 afsagde Landsskatteretten følgende kendelse:
"...
Klagen skyldes, at en tilbagekaldelse af en tidligere afgørelse om lønindeholdelse alene er sket med fremtidig virkning.
Landskatterettens afgørelse
SKATs afgørelse ændres
Sagens oplysninger
Kommunen iværksatte ved afgørelse af 12. juli 2004 lønindeholdelse med 10 % af klagerens førtidspensionsudbetalinger til dækning af uerholdelige skatter og restskatter på i alt 162.596 kr.
Inddrivelsen af gælden blev senere overdraget til SKAT, der fortsatte lønindeholdelsen.
SKAT tilbagekaldte ved den påklagede afgørelse af 23. april 2008 Kommunens afgørelse af 12. juli 2004 om lønindeholdelse. Af afgørelsen fremgår, at lønindeholdelsesprocenten var fastsat før den 1. november 2005 og på baggrund af den dagældende lovgivning og praksis.
Videre fremgår, at SKAT har foretaget en vurdering af klagerens lønindeholdelse i forhold til de nugældende regler i bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige, og at denne vurdering viser, at klageren efter de nugældende regler ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT kan fortsætte lønindeholdelsen.
Endelig fremgår, at tilbagekaldelsen af lønindeholdelsen skete med fremtidig virkning, således at klageren ikke havde krav på tilbagebetaling af noget af det beløb, som han havde indbetalt gennem lønindeholdelsen.
Klageren har under sagens behandling for Landsskatteretten oplyst, at han drev virksomhed med autoværksted indtil 1982, hvor han blev lønmodtager, og at han nu er på førtidspension, fordi han er multiallergiker, hvilket han har været meget plaget af de sidste 12 år.
SKATs afgørelse
SKAT har tilbagekaldt den tidligere afgørelse om lønindeholdelse med fremtidig virkning og har afslået at tilbagebetale tidligere lønindeholdte beløb. SKAT har ved genvurdering af sagen i forbindelse med klagen til Landsskatteretten fastholdt denne afgørelse.
Klageren har ikke lidt noget retstab ved at have afdraget på gælden eller ved at han har haft et mindre rådighedsbeløb end de nugældende regler om lønindeholdelse giver mulighed for. Klageren har endvidere ikke betalt noget, han ikke skylder, og han har heller ikke betalt for meget til det offentlige.
Ved oversendelsen af klagen til Landsskatteretten har SKAT supplerende anført, at tilbagekaldelsen af afgørelsen om lønindeholdelse er sket på baggrund af SKM2008.329.SKAT af 8. april 2008 om tilbagekaldelse og ændring af afgørelser om lønindeholdelse iværksat før den 1. november 2005.
Tilbagekaldelsen skyldes, at SKAT har vurderet, at klageren ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT fortsætter lønindeholdelsen.
Tilbagekaldelsen er kun sket med fremtidig virkning, idet der ikke er sket ændringer på området i den nye bekendtgørelse i forhold til tidligere.
Klagerens påstand og argumenter
Klageren har nedlagt påstand om, at tilbagekaldelsen af den tidligere afgørelse om lønindeholdelse skal have virkning fra den 1. januar 2008.
Gælden vedrører skønsmæssige ansættelser, og der er således ikke tale om gæld, der er baseret på de faktiske forhold.
Det er ikke korrekt, at han ikke har lidt noget retstab ved at have haft et mindre rådighedsbeløb end de nuværende regler om lønindeholdelse giver mulighed for. Han havde således et mindre rådighedsbeløb i den omhandlede periode.
Tilbagekaldelsen skal have virkning fra den 1. januar 2008, hvor bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige trådte i kraft.
SKAT skal derfor tilbagebetale det beløb, som der er blevet lønindeholdt siden den 1. januar 2008.
SKAT, Hovedcentrets udtalelse
Landsskatteretten har anmodet SKAT, Hovedcentret om en udtalelse.
SKAT, Hovedcentret har udtalt, at der ikke foreligger en uberettiget lønindeholdelse efter den 1. november 2005, men derimod en lønindeholdelse, der er foretaget på baggrund af en lovlig og gyldig afgørelse.
Det følger således af § 5, stk. 2, i lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer, at SKAT som restanceinddrivelsesmyndighed succederer i de lønindeholdelser, der var iværksat hos en borger før den 1. november 2005, og at sådanne lønindeholdelser kan fortsætte efter den 1. november 2005, uanset at reglerne for lønindeholdelse er ændret pr. dette tidspunkt.
En lønindeholdelse iværksat før den 1. november 2005 kan således ikke karakteriseres som uberettiget, heller ikke selvom skyldnerens økonomiske forhold måtte være af en sådan karakter, at lønindeholdelse efter reglerne i inddrivelsesbekendtgørelsen enten ville være mindre eller der slet ikke kunne foretages lønindeholdelse efter regler om tabeltræk i inddrivelsesbekendtgørelsens § 5, stk. 1.
Det vil endvidere være et brud på dansk lovtradition at anse lønindeholdelsen for uberettiget, således at afgørelser, der er truffet efter tidligere gældende regler og praksis og som derfor er gyldige og lovlige, mister deres berettigelse og gyldighed i forbindelse med ændring af lovgivningen. Hvis dette er udtryk for gældende ret, ville det f.eks. betyde, at en borger, der er blevet idømt en straf og hvor der under afsoningen af straffen sker en lempelse af strafferammen for den pågældende forbrydelse, skulle godtgøres for den længere tid, som den pågældende efter den nye strafferamme har siddet fængslet.
Tilbagebetaling af beløb til klageren, der er inddrevet ved lønindeholdelse siden den 1. november 2005, svarer til en annullation af afgørelsen fra dette tidspunkt.
Der er ikke grundlag for at anse den oprindelige afgørelse om lønindeholdelse for ugyldig, idet der hverken er konstateret oprindelige faktiske eller retlige mangler ved afgørelsen, og da der hverken foreligger en oprindelig hjemmelsmangel eller en ændring af den praksis, hvorefter afgørelsen i sin tid blev truffet.
En genoptagelse af lønindeholdelsen på klagerens foranledning vil alene have fremadrettet virkning. Der er herved henvist til UfR 1980, 488 H, UfR 2000, 2047 H og Retten i Koldings dom af 4. juli 2008. Genoptagelse med tilbagevirkende kraft vil alene kunne ske i de tilfælde, hvor klageren havde påklaget afgørelsen inden for den fastsatte klagefrist.
Endvidere har klageren ikke lidt noget retstab, idet han alene har haft et mindre rådighedsbeløb end han ville have haft, hvis hans lønindeholdelse var foretaget efter tabeltrækket i inddrivelsesbekendtgørelsens § 5, stk. 1.
Endelig foreligger der ikke oplysninger i sagen om, at klagerens økonomiske forhold allerede i november 2005 var af en sådan karakter, at lønindeholdelse efter tabeltrækket i inddrivelsesbekendtgørelsens § 5, stk. 1, var udelukket. Det kan således ikke umiddelbart lægges til grund, at lønindeholdelsen allerede fra 1. november 2005 på grund af klagerens økonomiske forhold var uberettiget.
Landsskatterettens bemærkninger og begrundelse
SKAT har i den påklagede afgørelse lagt til grund, at klageren efter reglerne i bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige (herefter inddrivelsesbekendtgørelsen) ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT kan fortsætte lønindeholdelsen.
Da lønindeholdelsesprocenten ifølge afgørelsen var fastsat før den 1. november 2005, må det lægges til grund, at SKATs manglende mulighed for at fortsætte lønindeholdelsen skyldes ændringen af reglerne om lønindeholdelse ved lov nr. 431 af 6. juni 2005 om ændring af forskellige love (Forenkling, harmonisering og objektivering af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige m.v. samt mulighed for anvendelse af digitale lønsedler), der trådte i kraft den 1. november 2005.
Såfremt klagerens økonomiske forhold siden den 1. november 2005 har hindret, at SKAT kunne foretage lønindeholdelse hos klageren efter de regler, der gjaldt efter dette tidspunkt, har lønindeholdelserne hos klageren efter denne dato været uberettigede.
At den tidligere afgørelse om lønindeholdelse var en gyldig afgørelse truffet i overensstemmelse med dagældende lovgivning og praksis medfører ikke i sig selv, at lønindeholdelser hos klageren foretaget efter den 1. november 2005, hvor de nye regler for inddrivelse trådte i kraft, var berettiget.
Det bemærkes herved, at det hverken af 5, stk. 2, i lov nr. 429 af 6. juni 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer eller af lovforarbejderne hertil fremgår, at SKAT som restanceinddrivelsesmyndighed succederer i de lønindeholdelser, der var iværksat hos en skyldner før den 1. november 2005, og at en sådan lønindeholdelse derfor kan fortsætte efter den 1. november 2005, uanset at reglerne for lønindeholdelse blev ændret pr. dette tidspunkt.
Af bestemmelsen og lovforarbejderne hertil fremgår således alene, at fordringer, for hvilke fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, har iværksat inddrivelse, overgår til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden den 1. november 2005. Bestemmelsen fastlægger derfor blot, hvilken myndighed, der skal varetage inddrivelsesopgaven pr. 1. november 2005, hvorimod bestemmelsen ikke omhandler, hvorvidt iværksatte inddrivelsesskridt kan fortsætte under et ændret regelsæt.
Det er endvidere ikke et brud på dansk lovtradition, at en ændret lovgivning medfører, at der ikke længere kan foretages inddrivelsesskridt, der blev iværksat forud for lovændringen.
Den foretagne lønindeholdelse hos klageren kan anses for uberettiget, selvom klageren ikke påklagede den oprindelige afgørelse om lønindeholdelse, selvom der ikke foreligger oprindelige faktiske eller retlige mangler ved afgørelsen, og selvom der ikke foreligger en oprindelig hjemmelsmangel eller en ændring af den praksis, hvorefter afgørelsen i sin tid blev truffet.
Det er således ændringen af reglerne om iværksættelse af lønindeholdelse, der har medført, at lønindeholdelsen hos klageren kan anses for uberettiget. Det er derfor uden betydning, om klageren påklagede den oprindelige afgørelse om lønindeholdelse, ligesom det er uden betydning om der forelå oprindelige faktiske eller retlige mangler ved afgørelsen eller en ændring af den praksis, hvorefter afgørelsen i sin tid blev truffet.
Da den ændrede mulighed for at foretage lønindeholdelse hos klageren skyldes ændringen af reglerne om lønindeholdelse pr. 1. november 2005 og dermed ikke klagerens økonomiske forhold, kan den foretagne lønindeholdelse anses for uberettiget efter dette tidspunkt, selvom klageren ikke selv rettede henvendelse til SKAT og anmodede om genoptagelse af den iværksatte lønindeholdelse i henhold til inddrivelsesbekendtgørelsens § 8, stk. 10.
Det bemærkes herved, at SKAT på et område som inddrivelsesområdet må være nærmest til at skulle have taget initiativ til at informere skyldnere om det ændrede regelsæt vedrørende lønindeholdelse pr. 1. november 2005 og i fornødent omfang have ændret iværksatte lønindeholdelser.
Som udgangspunkt må det antages, at beløb, der er lønindeholdt med urette, skal tilbagebetales skyldneren.
SKAT har den 8. april 2008 udsendt en meddelelse om tilbagekaldelse og ændring af afgørelser om lønindeholdelse iværksat før den 1. november 2005. Meddelelsen er offentliggjort som SKM2008.329.SKAT (www.SKAT.dk).
Af meddelelsens punkt 3 vedrørende personer uden betalingsevne fremgår følgende:
"...
Der skal ske tilbagekaldelse af alle lønindeholdelser hos skyldnere uden betalingsevne, hvis afgørelse om lønindeholdelse er truffet før den 1. november 2005.
Tilbagekaldelsen har alene fremtidig virkning, det vil sige at skyldner ikke har krav på genoptagelse af lønindeholdelsen med henblik på ændring af lønindeholdelsesprocenten med tilbagevirkende kraft, ligesom skyldner ikke har krav på tilbagebetaling af noget beløb.
Dette er begrundet i, at afgørelsen om lønindeholdelse, truffet før den 1. november 2005, er truffet i overensstemmelse med den dagældende lovgivning og praksis. Der er derfor tale om en gyldig afgørelse. Som følge af at der foreligger en gyldig afgørelse om lønindeholdelse har skyldner ikke lidt noget retstab ved at have betalt gælden til det offentlige. Skyldner har endvidere ikke betalt noget, som den pågældende ikke skylder og skyldner har heller ikke betalt for meget til det offentlige.
..."
Landsskatteretten bemærker hertil, at reglerne om inddrivelse af gæld til det offentlige har til formål på den ene side at sikre, at der sker effektiv inddrivelse af sådan gæld, og på den anden side, at skyldneren efterlades med et rimeligt rådighedsbeløb.
Foretagelse af et uberettiget inddrivelsesskridt medfører derfor hverken, at skyldneren betaler noget, han ikke skylder, eller mere end han skylder, men derimod, at han efterlades uden et rimeligt rådighedsbeløb.
Hvis en skyldner ikke skulle være berettiget til at få tilbagebetalt beløb, der er inddrevet i strid med reglerne herfor, fordi han ikke har lidt et retstab derved, ville de beskyttelseshensyn, der ligger til grund for disse regler efter Landsskatterettens opfattelse fortabes.
SKATs afgørelse ændres derfor, således at klageren på dennes anmodning er berettiget til at få tilbagebetalt beløb, som er lønindeholdt i perioden efter den 1. november 2005, i det omfang lønindeholdelserne har været i strid med de fra dette tidspunkt gældende regler.
Højesterets dom af 10. april 1980 (gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen, side 488) ændrer ikke herved, idet denne dom omhandlede klagebehandling af et skattespørgsmål, hvor der er fastsat fristregler og søgsmålsregler, hvilket er en afgørende forskel fra reglerne på inddrivelsesområdet.
Retten i Koldings dom af 4. juli 2008 ændrer heller ikke herved, idet byretten fandt, at den foretagne lønindeholdelse var berettiget, hvilket Landsskatteretten lægger til grund netop ikke er tilfældet i denne sag.
Landsskatteretten bemærker dog, at retten ikke har foretaget nogen prøvelse af berettigelsen af de lønindeholdelser, der har været foretaget hos klageren efter den 1. november 2005.
..."
Der er mellem parterne enighed om, at det beløb, som er inddrevet gennem lønindeholdelse hos A i perioden fra 1. november 2005 til tilbagekaldelsen den 23. april 2008 kan opgøres til 21.861 kr. Der er endvidere enighed om, at inddrivelsesbeløbet, såfremt der i samme periode i stedet havde været foretaget lønindeholdelse i medfør af de inddrivelsesregler, som trådte i kraft den 1. november 2005, kan opgøres til 4.679,40 kr.
Forklaringer
Der er for landsretten afgivet partsforklaring af sagsøgte A.
A har forklaret blandt andet, at han i 1970'erne arbejdede som selvstændig. Han havde et autoværksted. Det kneb med at tjene nok, og han fik skønsmæssige skatteansættelser. I 1977 købte han og hans senere hustru en fast ejendom. De var ikke klar over, at den skattemæssige behandling havde været anderledes, hvis de havde været gift. Havde det været tilfældet, havde han ikke oparbejdet den skatterestance, som er baggrunden for denne sag. I 1982 måtte han lukke sit autoværksted, og han blev i stedet lønmodtager. I begyndelsen arbejdede han som automekaniker på et større værksted. Han blev dog syg med multiallergi og kunne ikke længere bestride jobbet. Han tog herefter andet arbejde, men måtte ophøre med at arbejde, da sygdommen i 1998 var blevet så alvorlig, at han måtte indlægges. I begyndelsen fik han hjælp fra det offentlige, som imidlertid på et tidspunkt "lukkede for kassen" og han fik herefter hverken kontanthjælp eller bistandshjælp. Vistnok i 2002 fik han tilkendt førtidspension. Da han fik skemaet i september 2007, magtede han ikke at reagere på det.
Retsgrundlaget
Regelgrundlaget vedrørende inddrivelse af gæld til det offentlige blev ændret i 2005 ved lov nr. 429 af 6. juni 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer, lov nr. 430 af 6. juni 2005 om ændring af forskellige love og om ophævelse af lov om kommunalt samarbejde om opkrævning og inddrivelse (Konsekvensændringer som følge af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer - samlingen af inddrivelsen i Skatteministeriet) og lov nr. 431 af 6. juni 2005 om ændring af forskellige love (Forenkling, harmonisering og objektivisering af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige m.v. samt mulighed for anvendelse af digitale lønsedler).
Ved lov nr. 429/2005 blev al restanceinddrivelse af gæld til det offentlige samlet i en restanceinddrivelsesmyndighed under Skatteministeriet. Det følger af lovens § 5, stk. 1, at loven har virkning fra den 1. november 2005, og af § 5, stk. 2, at fordringer m.v., for hvilke fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, har iværksat inddrivelse, overgår til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden den 1. november 2005.
Som bilag 2 til lovforslaget, som lå til grund for lov nr. 429/2005 (lovforslag 112 af 24. februar 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer) er optrykt i kommentarer til bemærkninger, der er afgivet som led i Skatteministeriets høring over udkast til lovforslaget og udkast til lov om ændring af forskellige love (Konsekvensændringer som følge af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer - samlingen af inddrivelsen i Skatteministeriet). Heraf fremgår blandt andet følgende, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 4667f:
"...
5. Forenkling af reglerne for lønindeholdelse og betalingsevnevurderinger og proceduren for opkrævning af visse sociale ydelser.
KL har anført, at det af lovforslagene ikke klart fremgår, om allerede indgåede aftaler om tilbagebetaling og henstand af visse sociale ydelser skal videreføres efter nugældende regler, eller om vilkårene skal ændres i overensstemmelse med de nye regler, som træder i kraft den 1. juli 2005. Det anføres i tilknytning hertil, at såfremt reglerne vedrørende tilbagebetaling af hjælp i henhold til aktivlovens § 95 skal ske efter de regler, der var gældende på udbetalingstidspunktet, vil dette indebære, at der fortsat vil være en betydelig arbejdsbyrde i kommunerne med at overvåge gælden og skyldnernes betalingsevne.
Kommentar:
De nye regler for opkrævningen af visse sociale ydelser træder ifølge forslaget i kraft den 1. oktober 2005, hvilket indebærer, at alle tilbagebetalingsaftaler, der fastsættes efter ikrafttrædelsen, skal følge de nye regler, uanset hvornår den tilbagebetalingspligtige hjælp er udbetalt. Alene såfremt der allerede er fastlagt en tilbagebetalingsordning for skyldner på baggrund af en konkret betalingsevnevurdering, vil denne fortsat bestå.
Overvågningen af allerede indgåede betalingsaftaler skal endvidere følge de nye regler. Korrektion af en indgået betalingsaftale i tilfælde, hvor skyldnerens indkomst ændrer sig, skal således ske på baggrund af de standardiserede regler/fastsatte indkomstgrænser.
Spørgsmålet om ikrafttrædelsen af de foreslåede regler er nu i overensstemmelse hermed uddybet i bemærkningerne til lovforslaget.
..."
Ligeledes følger det af ikrafttrædelsesbestemmelsen i § 70, stk. 2, i lov nr. 430/2005, hvorved der som konsekvens af lov 429/2005 foretoges ændringer i en lang række love, herunder i aktivlovens § 95 om inddrivelse af misligholdt gæld, at loven har virkning fra den 1. november 2005.
I bemærkningerne til lovforslaget (lovforslag nr. 113 af 24. februar 2005 om ændring af forskellige love) er følgende anført i relation til lovforslagets § 70 om lovens ikrafttræden og virkning, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 4712:
"...
Efter bestemmelsen tillægges loven virkning fra den 1. oktober 2005. Dette tidspunkt svarer til virkningstidspunktet for lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer.
Dette betyder for opkrævningen af visse sociale ydelser, jf. lovforslagets § 1 om ændring af aktivlovens § 95, ... at alle tilbagebetalingsaftaler, der fastsættes efter ikrafttrædelsen, skal følge de nye regler, uanset hvornår den tilbagebetalingspligtige hjælp er udbetalt.
Er der allerede fastsat en tilbagebetalingsordning for skyldner på baggrund af en konkret betalingsevnevurdering efter de hidtil gældende regler, vil denne fortsat bestå. Overvågningen af allerede indgåede betalingsaftaler skal dog følge de nye regler. Korrektion af en indgået betalingsaftale eller fornyet iværksættelse af opkrævningen i tilfælde, hvor skyldnerens indkomst ændrer sig, skal således ske på baggrund af de standardiserede regler/fastsatte indkomstgrænser.
..."
Ved lov nr. 431/2005 blev reglen om lønindeholdelse i kildeskattelovens § 73, stk. 3, ændret. Det følger af ændringslovens § 85, stk. 1, at loven trådte i kraft den 1. november 2005. Af bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser (Lovforslag nr. 149 af 6. april om ændring af forskellige love) fremgår vedrørende ændringen af kildeskattelovens § 73, stk. 3, følgende, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 6718:
"...
Forslagets 1. pkt. viderefører den gældende bestemmelses 1. pkt. uændret. I den gældende lovbestemmelse er lønindeholdelsesprocenten begrænset til henholdsvis 15 og 20. Ved indeholdelse med mere end 15 pct. skal skattemyndighederne i hvert enkelt tilfælde have sikre oplysninger om, at der overlades skatteyderen de nødvendige midler. Disse procentgrænser foreslås ophævet, således at det som udgangspunkt alene er betalingsevnevurderingen, der fastsætter den øvre grænse for hvilken procent, der kan lønindeholdes med, svarende til reglerne for inddrivelse af underholdsbidrag.
De regler, som skatteministeren efter forslaget bemyndiges til at fastsætte om betalingsevnevurdering og rådighedsbeløb, vil blive udformet med udgangspunkt i de tilsvarende regler, som fastsættes i medfør af konkursloven, jf. lovforslag nr. L 10 fremsat den 23. februar 2005. Det sikres herved, at praksis for anlæggelse af disse vurderinger bliver ensartet i modsætning til nu, hvor inddrivelsesmyndighedernes praksis er svingende.
Det forudsættes således, at der fastsættes nærmere regler for fastlæggelsen af skyldneres budget, herunder om behandlingen af indtægter og udgifter og om rådighedsbeløb.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 2.1.2.
..."
Om lovens ikrafttrædelse anføres samme sted blandt andet, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 6722:
"...
Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. oktober 2005 [ændret til 1. november 2005], samtidig med de øvrige kommunalreformforslag på inddrivelsesområdet, jf. lovforslag nr. L 112 og L 113. De ændrede regler vil kunne anvendes fra lovens ikrafttræden, uanset om restancerne til det offentlige er opstået på et tidligere tidspunkt.
..."
På baggrund af den ændrede lovgivning udstedte skatteministeren bekendtgørelse nr. 995 af 19. oktober 2005 om inddrivelse af gæld til det offentlige. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 1. november 2005. Det følger af bekendtgørelsens § 5, stk. 4, om afdragsordninger, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan ændre afdragsbeløbet, når skyldnerens økonomiske forhold ændres. Videre fremgår det af bekendtgørelsens § 8, stk. 9 og 10, om indeholdelse i løn, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan træffe afgørelse om en ændret indeholdelsesprocent. hvis skyldnerens økonomiske forhold ændrer sig, at reglerne om varsel i bestemmelsens stk. 4 skal iagttages ved en forhøjelse af indeholdelsesprocenten, og at restanceinddrivelsesmyndigheden skal gennemføre en betalingsevnevurdering efter reglerne i bekendtgørelsens kapitel 6, hvis skyldneren som følge af væsentligt ændrede økonomiske forhold anmoder derom.
Procedure
Sagsøger, Skatteministeriet, har til støtte for påstanden om, at sagsøgte, A, skal anerkende, at afgørelsen af 12. juli 2004, om lønindeholdelse hos sagsøgte, var lovlig og gyldig frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008, gjort gældende blandt andet, at afgørelsen om iværksættelse af lønindeholdelse hos sagsøgte, som var truffet før den 1. november 2005 på baggrund af den dagældende lovgivning og praksis, var en lovlig og gyldig afgørelse. Det er den også efter ikrafttrædelsen den 1. november 2005 af nye regler om inddrivelse, herunder lønindeholdelse, i lov nr. 429, 430 og 431 af 6. juni 2005 og inddrivelsesbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 995 af 19. oktober 2005.
Skatteministeriet har endvidere gjort gældende, at det følger af både ikrafttrædelsesreglernes ordlyd og forarbejderne til de nye regler om inddrivelse, at disse kun finder anvendelse på afgørelser, aftaler mv. efter lovens ikrafttræden. Afgørelser truffet forud for den 1. november 2005 er derfor fortsat lovlige og gyldige med den følge, at en lønindeholdelse i henhold til en afgørelse truffet forud for den 1. november 2005 lovligt fortsætter efter ikrafttrædelsen af de nye regler.
Det er derfor med rette, at lønindeholdelsen hos sagsøgte er fortsat efter ikrafttrædelsen af de nye regler pr. 1. november 2005. Dette gælder, uanset om sagsøgte opfyldte de økonomiske betingelser for lønindeholdelse, hvis der skulle træffes afgørelse efter de nye regler.
De hos sagsøgte foretagne lønindeholdelser fra den 1. november 2005, hvor de nye regler trådte i kraft og frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008 har således været lovlige.
Inddrivelsesmyndigheden er succederet i de afgørelser om lønindeholdelse, der var truffet før den 1. november 2005, og det har derfor ikke været nødvendigt at træffe nye afgørelser om lønindeholdelse hos de skyldnere, hos hvem, der allerede blev foretaget lønindeholdelse i medfør af afgørelser truffet før 1. november 2005.
Det følger af inddrivelsesbekendtgørelsens § 8, stk. 9, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan træffe afgørelse om en ændret indeholdelsesprocent, hvis skyldnerens økonomiske forhold ændrer sig, og det følger endvidere af § 8, stk. 10, at restanceinddrivelsesmyndigheden skal gennemføre en betalingsevnevurdering, hvis skyldneren som følge af væsentligt ændrede økonomiske forhold anmoder herom.
SKAT har i 2007 direkte opfordret sagsøgte til at ansøge om ændring (nedsættelse) af afgørelsen om lønindeholdelse, hvis der var grundlag herfor. Sagsøgte ansøgte dog ikke herom.
Løntilbageholdelsen er ikke stridende mod lighedsgrundsætningen. Det er en helt almindelig og naturlig konsekvens af, at der gennemføres lovændringer, at borgere ikke bliver behandlet fuldstændigt identisk, fordi afgørelser træffes efter forskellige regelsæt.
Det bestrides, at der er grundlag for at tillægge det processuel skadevirkning i forhold til sagsøgeren, at sagsøgeren ikke på alle punkter har været i stand til at oplyse helt præcise tal til opfyldelse af sagsøgtes opfordringer.
Det gøres yderligere gældende, at sagsøgte under henvisning til ovenstående ikke er berettiget til at få tilbagebetalt beløb, som er lønindeholdt i perioden efter den 1. november 2005, og at sagsøgeren derfor skal frifindes i relation til de af sagsøgte nedlagte påstande. Det bemærkes for en ordens skyld, at sagsøgte ved lønindeholdelserne alene har betalt sin gæld til det offentlige.
Sagsøgte, A, har til støtte for sine påstande gjort gældende blandt andet:
|
- |
at SKAT ved indførelsen af lov nr. 431 af 6. juni 2005 og bekendtgørelse nr. 995 af 19. oktober 2005 har haft pligt til at påse, at der på intet tidspunkt hos nogen borger sker lønindeholdelse i strid med de nye regler, |
| |
|
|
- |
at reglerne er indført som en retssikkerhedsmæssig garanti for borgeren/sagsøgte for, at han efter den 1. november 2005 ikke får indeholdt løn i strid med de retningslinjer for minimums rådighedsbeløb der blev indført ved loven, |
| |
|
|
- |
at SKAT ved inddrivelse i strid med lov nr. 431 af 6. juni 2005 med tilhørende bekendtgørelse efter den 1. november 2005, har indkrævet i strid med reglerne i den pågældende lov, |
| |
|
|
- |
at SKATs fremgangsmåde berøver borgeren/sagsøgte den retssikkerhedsmæssige garanti for minimums rådighedsbeløb, der er indeholdt i reglerne, |
| |
|
|
- |
at SKAT bryder den grundsikrede ret og berettigede forventning borgeren har til, at lønindeholdelsen sker i henhold til den enhver tid gældende lovgivning, |
| |
|
|
- |
at inddrivelsesmyndigheden ikke ved indførelsen af lov nr. 429 af 6. juni 2005 er succederet i de iværksatte lønindeholdelser, men alene har fået kompetencen til at opkræve som restanceinddrivelsesmyndighed, |
| |
|
|
- |
at lønindeholdelsen hos sagsøgte/borgerne har været i strid med det grundsikrede princip om, at borgere skal behandles ens, idet det har beroet på en tilfældighed om den enkelte borgers sag er blevet afgjort før eller efter den 1. november 2005, |
| |
|
|
- |
at SKAT har været forpligtet til at ændre lønindeholdelsen med indførelse af de nye regler pr. 1. november 2005, |
| |
|
|
- |
at sagsøgte har haft et retstab, idet sagsøgte har haft mindre midler at gøre med i perioden fra den 1. november 2005 til april 2008 som følge af, at SKAT ikke ændrede afgørelsen om lønindeholdelse, |
| |
|
|
- |
at SKAT har forbrudt sig mod de retssikkerhedsmæssige garantiprincipper der er indbygget ved indførelse af lov nr. 431 af 6. juni 2006 med tilhørende bekendtgørelse, |
| |
|
|
- |
at SKAT må tilbagebetale beløb indeholdt efter 1. november 2005 som er indeholdt i strid med reglerne fastsat i lov nr. 431 af 6. juni 2005 med tilhørende bekendtgørelse, |
| |
|
|
- |
at inddrivelsesmyndigheden ved ikrafttræden af de nye regler på inddrivelsesområdet den 1. november 2005 herunder lov nr. 434 af 6. juni 2005 samt bekendtgørelse om inddrivelse af gæld til det offentlige nr. 995 af 19. oktober 2005 af egen drift havde pligt til at vurdere, om de allerede iværksatte forhold fra før den 1. november 2005 svarede til de nye regler, om de nye regler gav anledning til ændring, |
| |
|
|
- |
at det beror på en tilfældighed, om de borgere, for hvilke der var iværksat lønindehold, før den 1. november 2005, fik korrigeret lønindeholdet efter de nye regler inden april måned 2008, idet det har været en tilfældighed, om der for den enkelte borger, har været grundlag for at genoptage sagen med baggrund i andet end de nye regler, |
| |
|
|
- |
at det beror på en tilfældighed, om en borger har fået afgørelse om lønindehold umiddelbart før eller umiddelbart efter den 1. november 2005 og dermed har været beskyttet af den retssikkerhedsmæssige garanti for et minimumsrådighedsbeløb, der ligger i de nye regler, indført den 1. november 2005 efter skat, sagsøgers udlægning af den måde, reglerne skal fortolkes på, |
| |
|
|
- |
at disse tilfældighedsprincipper er uforenelige med den retssikkerhedsmæssige garanti som lovændringerne den 1. november 2005 med indførsel af tabelvurdering for rådighedsbeløb var udtryk for, |
| |
|
|
- |
at disse tilfældighedsprincipper strider mod den almindeligt anerkendte lighedsgrundsætning, |
| |
|
|
- |
at et indskrænket rådighedsbeløb er et retstab, hvad enten det består i, at der har været opkrævet for meget fra en borger eller, det består i, at der har været udbetalt for lidt til en borger, særligt i et tilfælde hvor det er tvivlsomt om borgeren nogensinde vil komme til at betale det fulde beløb tilbage, |
| |
|
|
- |
at sagsøgte derfor har lidt et retstab ved, at det offentlige har opkrævet for meget i inddrivelse i perioden fra den 1. november 2005 til inddrivelsen stoppede i 2008, og at det forhold, at sagsøgte skylder sagsøgeren penge ikke ændrer dette, |
| |
|
|
- |
at det må lægges til grund, at SKAT både har forskelsbehandlet borgere for hvem, der var iværksat lønindehold inden den 1. november 2005 i forhold til hinanden, |
| |
|
|
- |
at sagsøgeren har forskelsbehandlet borgere, der havde fået iværksat lønindehold forud for 1. november 2005 i forhold til de borgere som først fik iværksat lønindehold 1. november 2005 eller senere, |
| |
|
|
- |
at det alene er sagsøgeren, der kan fremskaffe reelle oplysninger til at modbevise denne forskelsbehandling, og |
| |
|
|
- |
at sagsøgeren ikke har ønsket at fremskaffe oplysninger til at modbevise at der fra sagsøgeren har forskelsbehandlet borgere i betydeligt omfang ved lønindehold efter 1. november 2005, hvilket må tillægges sagsøgeren med processuel skadevirkning. |
Rettens begrundelse og resultat
Den ændring af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige, som blev gennemført ved lov nr. 429 af 6. juni 2005, lov nr. 430 af 6. juni 2005 og lov nr. 431 af 6. juni 2005, trådte for så vidt angår de to førstnævnte love i kraft i juni 2005 og havde virkning fra den 1. november 2005, mens sidstnævnte lov trådte i kraft den 1. november 2005, jf. lov nr. 429 § 5, stk. 1, lov nr. 430 § 70, stk. 1 og 2, og lov nr. 431 § 85, stk. 1.
Det følger af bestemmelserne om tidspunktet for lovændringernes ikrafttræden og virkning og forarbejder hertil, at de nye regler finder anvendelse på afgørelser om lønindeholdelse, som træffes efter den 1. november 2005, og der er hverken i ikrafttrædelsesbestemmelsernes ordlyd eller forarbejder holdepunkter for at antage, at der efter den 1. november 2005 ikke længere kan foretages lønindeholdelser på grundlag af de afgørelser, som er truffet før dette tidspunkt.
Der er heller ikke støtte for at anse inddrivelsesmyndigheden for pligtig til - hverken generelt i forhold til samtlige verserende afgørelser om lønindeholdelser, som forelå den 1. november 2005, eller konkret i forhold til afgørelsen af 12. juli 2004 vedrørende A - af egen drift at genoptage afgørelserne med henblik på tilbagekaldelse eller ændring af lønindeholdelserne som følge af ændringen i lovgrundlaget.
Endvidere er der ikke grundlag for at antage, at opretholdelsen af lønindeholdelsen hos A i medfør af afgørelsen af 12. juli 2004 efter lovændringen 1. november 2005 var i strid med den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning. Det kan i den forbindelse ikke tillægges betydning, at Skatteministeriet ikke har kunnet fremskaffe visse statistiske oplysninger vedrørende lønindeholdelser.
Herefter, og da den omstændighed, at Skatteministeriet i 2008 selvstændigt har besluttet at gennemgå alle sager om inddrivelse, der var iværksat før den 1. november 2005, ikke kan føre til et andet resultat, tager landsretten Skatteministeriets påstande til følge.
Sagen er anlagt af Skatteministeriet og har efter anmodning fra Skatteministeriet været henvist til behandling ved landsretten som principiel. Herefter, og i øvrigt efter en samlet vurdering af sagens værdi og omfang, herunder hovedforhandlingens varighed, samt udfald, ophæves sagens omkostninger for landsretten i medfør af retsplejelovens § 312, stk. 2.
T h i k e n d e s f o r r e t
Sagsøgte, A, skal anerkende, at afgørelsen af 12. juli 2004 om lønindeholdelse hos sagsøgte, er lovlig og gyldig frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008.
Sagsøger, Skatteministeriet, frifindes for de af sagsøgte, A, nedlagte selvstændige påstande.
Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til den anden part eller til statskassen.