Parter
Skatteministeriet
(kammeradvokaten ved advokat Kim Lundgaard Hansen)
mod
A
(advokat Randi Larsen, Haderslev)
Afsagt af landsdommerne
Marie S. Mikkelsen, Hans-Jørgen Nymark Beck og Peter H. Christensen (kst.)
Påstande
Denne sag, der er anlagt den 29. december 2008 ved byretten, og som ved kendelse af 19. februar 2009 er henvist til Vestre Landsret i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1, drejer sig om, hvorvidt SKAT, som inddrivelsesmyndighed efter ikrafttrædelsen af nye regler om inddrivelse mv. af gæld til det offentlige har været forpligtet til med virkning fra den 1. november 2005 at anvende de nye regler i forhold til en afgørelse om lønindeholdelse, som var truffet i medfør af de regler, der var gældende før den 1. november 2005.
Sagsøgeren, Skatteministeriet, har nedlagt påstand om, at sagsøgte, A, skal anerkende, at afgørelsen af 2. juli 1998 om lønindeholdelse hos A er lovlig og gyldig frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008, og at A skal tilbagebetale det beløb, som han måtte have fået udbetalt som følge af landsskatterettens kendelse af 7. oktober 2008.
A har påstået frifindelse og tilbagebetaling af de af Skatteministeriet efter den 1. november 2005 foretagne lønindeholdelser, i alt 38.905,30 kr., subsidiært frifindelse og tilbagebetaling af de af Skatteministeriet efter den 1. november 2005 foretagne lønindeholdelser 38.905,30 kr. med fradrag af de beløb, som Skatteministeriet kunne have indeholdt efter den nye vejledning 15.865,16 kr., i alt tilbagebetaling af 23.040,14 kr.
Overfor As selvstændige påstande om tilbagebetaling af indeholdte beløb har Skatteministeriet påstået frifindelse.
Sagsfremstilling
Den 7. oktober 2008 afsagde Landsskatteretten følgende kendelse i anledning af As klage over SKATs afgørelse af 23. april 2008 om tilbagekaldelse af afgørelse om lønindeholdelse:
"...
Klagen skyldes, at en tilbagekaldelse af en tidligere afgørelse om lønindeholdelse alene er sket med fremtidig virkning.
Landsskatterettens afgørelse
Skattecentrets afgørelse ændres.
Sagens oplysninger
Kommunen iværksatte ved afgørelse af 2. juli 1998 lønindeholdelse med 20 % af klagerens folkepension til dækning af klagerens gæld til kommunen.
Kommune har oplyst, at klageren ikke klagede over denne afgørelse, og at lønindeholdelsen ikke har været sat i bero på noget tidspunkt. Endvidere har klageren sideløbende og på anden vis afdraget andre restancer direkte til kommunen.
Inddrivelsen af gælden blev senere overdraget til SKAT, der fortsatte lønindeholdelsen.
SKAT tilbagekaldte ved den påklagede afgørelse af 23. april 2008 kommunens afgørelse af 2. juli 1998 om lønindeholdelse. Af afgørelsen fremgår, at lønindeholdelsesprocenten var fastsat før den 1. november 2005 og på baggrund af den dagældende lovgivning og praksis.
Videre fremgår, at SKAT har foretaget en vurdering af klagerens lønindeholdelse i forhold til de nugældende regler i bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige, og at denne vurdering viser, at klageren efter de nugældende regler ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT kan fortsætte lønindeholdelsen.
Endelig fremgår, at tilbagekaldelsen af lønindeholdelsen skete med fremtidig virkning, således at klageren ikke havde krav på tilbagebetaling af noget af det beløb, som han havde indbetalt gennem lønindeholdelsen,
SKATs afgørelse
SKAT har tilbagekaldt den tidligere afgørelse om lønindeholdelse med fremtidig virkning. SKAT har ved genvurdering af sagen i forbindelse med klagen til Landsskatteretten fastholdt denne afgørelse.
Klageren har ikke krav på tilbagebetaling af noget af det beløb, som han har indbetalt igennem lønindeholdelsen. Klageren har således ikke lidt noget retstab ved at have afdraget på gælden eller ved at han har haft et mindre rådighedsbeløb end de nugældende regler om lønindeholdelse giver mulighed for. Klageren har endvidere ikke betalt noget, han ikke skylder, og han har heller ikke betalt for meget til det offentlige.
Ved oversendelsen af klagen til Landsskatteretten har SKAT supplerende anført, at tilbagekaldelsen af afgørelsen om lønindeholdelse er sket på baggrund af SKM2008.329.SKAT af 8. april 2008 om tilbagekaldelse og ændring af afgørelser om lønindeholdelse iværksat før den 1. november 2005.
Tilbagekaldelsen skyldes, at SKAT har vurderet, at klageren ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT fortsætter lønindeholdelsen.
Der er ikke taget stilling til det af klageren anførte beløb.
Klagerens påstand og argumenter
Klageren har nedlagt påstand om, at tilbagekaldelsen af den tidligere afgørelse om lønindeholdelse skal have tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2005, og at klageren derfor er berettiget til at få tilbagebetalt 52.000 kr. Klageren har endvidere nedlagt påstand om, at han er berettiget til en passende erstatning for tort og afsavn.
Landsskatterettens bemærkninger og begrundelse
SKAT har i den påklagede afgørelse lagt til grund, at klageren efter reglerne i bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige (herefter inddrivelsesbekendtgørelsen) ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT kan fortsætte lønindeholdelsen.
Da lønindeholdelsesprocenten ifølge afgørelsen var fastsat før den 1. november 2005, må det lægges til grund, at SKATs manglende mulighed for at fortsætte lønindeholdelsen skyldes ændringen af reglerne om lønindeholdelse ved lov nr. 431 af 6. juni 2005 om ændring af forskellige love (Forenkling, harmonisering og objektivering af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige m.v. samt mulighed for anvendelse af digitale lønsedler), der trådte i kraft den 1. november 2005.
Såfremt klagerens økonomiske forhold siden den 1. november 2005 har hindret, at SKAT kunne foretage lønindeholdelse hos klageren efter de regler, der gjaldt efter dette tidspunkt, har lønindeholdelserne hos klageren efter denne dato været uberettigede.
At den tidligere afgørelse om lønindeholdelse var en gyldig afgørelse truffet i overensstemmelse med dagældende lovgivning og praksis medfører ikke i sig selv, at lønindeholdelser hos klageren foretaget efter den 1. november 2005, hvor de nye regler for inddrivelse trådte i kraft, var berettiget.
Det bemærkes herved, at det hverken af § 5, stk. 2, i lov nr. 429 af 6. juni 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer eller af lovforarbejderne hertil fremgår, at SKAT som restanceinddrivelsesmyndighed succederer i de lønindeholdelser, der var iværksat hos en skyldner før den 1. november 2005, og at en sådan lønindeholdelse derfor kan fortsætte efter den 1. november 2005, uanset at reglerne for lønindeholdelse blev ændret pr. dette tidspunkt.
Af bestemmelsen og lovforarbejderne hertil fremgår således alene, at fordringer, for hvilke fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, har iværksat inddrivelse, overgår til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden den 1. november 2005. Bestemmelsen fastlægger derfor blot, hvilken myndighed, der skal varetage inddrivelsesopgaven pr. 1. november 2005, hvorimod bestemmelsen ikke omhandler, hvorvidt iværksatte inddrivelsesskridt kan fortsætte under et ændret regelsæt.
Det er endvidere ikke et brud på dansk lovtradition, at en ændret lovgivning medfører, at der ikke længere kan foretages inddrivelsesskridt, der blev iværksat forud for lovændringen.
Den foretagne lønindeholdelse hos klageren kan anses for uberettiget, selv om klageren ikke påklagede den oprindelige afgørelse om lønindeholdelse, selv om der ikke foreligger oprindelige faktiske eller retlige mangler ved afgørelsen, og selv om der ikke foreligger en oprindelig hjemmelsmangel eller en ændring af den praksis, hvorefter afgørelsen i sin tid blev truffet.
Det er således ændringen af reglerne om iværksættelse af lønindeholdelse, der har medført, at lønindeholdelsen hos klageren kan anses for uberettiget. Det er derfor uden betydning, om klageren påklagede den oprindelige afgørelse om lønindeholdelse, ligesom det er tiden betydning om der forelå oprindelige faktiske eller retlige mangler ved afgørelsen eller en ændring af den praksis, hvorefter afgørelsen i sin tid blev truffet.
Da den ændrede mulighed for at foretage lønindeholdelse hos klageren skyldes ændringen af reglerne om lønindeholdelse pr. 1. november 2005 og dermed ikke klagerens økonomiske forhold, kan den foretagne lønindeholdelse anses for uberettiget efter dette tidspunkt, selv om klageren ikke selv rettede henvendelse til SKAT og anmodede om genoptagelse af den iværksatte lønindeholdelse i henhold til inddrivelsesbekendtgørelsens § 8, stk. 10.
Det bemærkes herved, at SKAT på et område som inddrivelsesområdet må være nærmest til at skulle have taget initiativ til at informere skyldnere om det ændrede regelsæt vedrørende lønindeholdelse pr. 1. november 2005 og i fornødent omfang have ændret iværksatte lønindeholdelser.
Som udgangspunkt må det antages, at beløb, der er lønindeholdt med urette, skal tilbagebetales skyldneren.
SKAT har den 8. april 2008 udsendt en meddelelse om tilbagekaldelse og ændring af afgørelser om lønindeholdelse iværksat før den 1. november 2005. Meddelelsen er offentliggjort som SKM2008.329.SKAT (www.SKAT.dk).
Af meddelelsens punkt 3 vedrørende personer uden betalingsevne fremgår følgende
"Der skal ske tilbagekaldelse af alle lønindeholdelser hos skyldnere uden betalingsevne, hvis afgørelse om lønindeholdelse er truffet før den 1. november 2005.
Tilbagekaldelsen har alene fremtidig virkning, det vil sige at skyldner ikke har krav på genoptagelse af lønindeholdelsen med henblik på ændring af lønindeholdelsesprocenten med tilbagevirkende kraft, ligesom skyldner ikke har krav på tilbagebetaling af noget beløb.
Dette er begrundet i, at afgørelsen om lønindeholdelse, truffet før den 1. november 2005, er truffet i overensstemmelse med den dagældende lovgivning og praksis. Der er derfor tale om en gyldig afgørelse. Som følge af at der foreligger en gyldig afgørelse om lønindeholdelse har skyldner ikke lidt noget retstab ved at have betalt gælden til del offentlige. Skyldner har endvidere ikke betalt noget, som den pågældende ikke skylder og skyldner har heller ikke betalt for meget til det offentlige."
Landsskatteretten bemærker hertil, at reglerne om inddrivelse af gæld til det offentlige har til formål på den ene side at sikre, at der sker effektiv inddrivelse af sådan gæld, og på den anden side, at skyldneren efterlades med et rimeligt rådighedsbeløb.
Foretagelse af et uberettiget inddrivelsesskridt medfører derfor hverken, at skyldneren betaler noget, han ikke skylder, eller mere end han skylder, men derimod, at han efterlades uden et rimeligt rådighedsbeløb.
Hvis en skyldner ikke skulle være berettiget til at få tilbagebetalt beløb, der er inddrevet i strid med reglerne herfor, fordi han ikke har lidt et retstab derved, ville de beskyttelseshensyn, der ligger til grund for disse regler efter Landsskatterettens opfattelse fortabes.
SKATs afgørelse ændres derfor, således at klageren på dennes anmodning er berettiget til at få tilbagebetalt beløb, som er lønindeholdt i perioden efter den 1. november 2005, i det omfang lønindeholdelserne har været i strid med de fra dette tidspunkt gældende regler.
Højesterets dom af 10. april 1980 (gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen, side 488) ændrer ikke herved, idet denne dom omhandlede klagebehandling af et skattespørgsmål, hvor der er fastsat fristregler og søgsmålsregler, hvilket er en afgørende forskel fra reglerne på inddrivelsesområdet.
Byrettens dom af 4. juli 2008 ændrer heller ikke herved, idet byretten fandt, at den foretagne lønindeholdelse var berettiget, hvilket Landsskatteretten lægger til grund netop ikke er tilfældet i denne sag.
Landsskatteretten bemærker dog, at retten ikke har foretaget nogen prøvelse af berettigelsen af de lønindeholdelser, der har været foretaget bos klageren efter den 1. november 2005, og at retten således ikke har taget stilling til, om klageren er berettiget til at få tilbagebetalt et beløb på 52.000 kr.
Landsskatteretten kan ikke tage stilling til klagerens påstand om, at han er berettiget til en passende erstatning for tort og afsavn, idet dette ligger uden for Landsskatterettens kompetence.
SKATs afgørelse ændres i overensstemmelse hermed."
Inkassokontoret meddelte ved brev af 2. juli 1998 til A, at kommunen havde foretaget en ny beregning vedrørende kommunens lønindeholdelse hos A, og at kommunen som følge heraf fremover ville trække 20 procent i As indtægt. A modtog samtidig vejledning om muligheden for - såfremt han anså det nye løntræk for at overstige sin økonomiske formåen - at få foretaget en fornyet vurdering af afgørelsen om lønindeholdelse.
A rettede ikke henvendelse til kommunen i anledning af ændringen i lønindeholdelsen. Der har herefter uændret været foretaget lønindeholdelse i As indtægt med 20 % frem til den 23. april 2008, hvor SKAT tilbagekaldte afgørelsen om lønindeholdelse.
Af afgørelsen om tilbagekaldelse fremgår bl.a. følgende
"Tilbagekaldelse af afgørelse om lønindeholdelse
SKAT foretager i øjeblikket indeholdelse i din løn til dækning af gæld til det offentlige. Lønindeholdelsesprocenten er fastsat før den 1. november 2005 og på baggrund af den dagældende lovgivning og praksis.
SKAT har vurderet din lønindeholdelse i forhold til de nugældende regler i inddrivelsesbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1510 af 13. december 2007 om inddrivelse af gæld til det offentlige)...
Vurderingen viser, at du efter de nugældende regler i inddrivelsesbekendtgørelsen ikke har økonomisk mulighed for, at SKAT kan fortsætte lønindeholdelsen. Vi tilbagekalder derfor lønindeholdelsen. ...
At lønindeholdelsen er tilbagekaldt, betyder ikke at SKAT har opgivet kravet mod dig. Kravet mod dig fastholdes, ligesom en eventuel rentetilskrivning på kravet fortsætter.
...
Tilbagekaldelsen sker med fremtidig virkning
Tilbagekaldelsen af lønindeholdelsen sker med fremtidig virkning. Det vil sige, at du ikke har krav på tilbagebetaling af noget af det beløb, du har indbetalt til os igennem lønindeholdelsen. Dette er begrundet i, at du ikke har lidt noget retstab ved at have afdraget gælden til os eller ved at du har haft et mindre rådighedsbeløb end de nuværende regler om lønindeholdelse giver mulighed for. Du har endvidere ikke betalt noget, du ikke skylder og du har heller ikke betalt for meget til det offentlige.
..."
SKATs afgørelse om tilbagekaldelse skete på baggrund af SKAT- meddelelse af 8. april 2008 (SKM2008.329.SKAT). Det fremgår af meddelelsen, at skatteministeren på baggrund af spørgsmål 157 - 160 stillet (den 26. februar 2008) af Folketingets Skatteudvalg efter ønske af Line Barfiod (EL) ( Alm. del) i sine svar på spørgsmålene meddelte udvalget, at SKAT havde besluttet at gennemgå alle de lønindeholdelser, der var iværksat før den 1. november 2005, med henblik på at få stoppet de lønindeholdelser, der foretoges hos den gruppe af personer, der ikke havde nogen betalingsevne efter de nugældende regler om tabeltræk i inddrivelsesbekendtgørelsen, og at vurdere de afgørelser, der vedrørte personer med en betalingsevne med henblik på evt. at ændre lønindeholdelsesprocenten i henhold til de nye regler om lønindeholdelse i inddrivelsesbekendtgørelsen.
Af skatteministerens svar til udvalget fremgår blandt andet, at en søgning i Det Fælles Lønindeholdelsesregister havde vist, at der pr. 29. februar 2008 var i alt 10.434 lønindeholdelser, der var iværksat før den 1. november 2005, og at disse vedrørte i alt 5.964 personer, hvoraf 30% havde sådanne indkomstforhold. at der i henhold til reglerne i inddrivelsesbekendtgørelsen som udgangspunkt ikke kunne foretages lønindeholdelse hos dem.
Der er mellem parterne enighed om, at det beløb, som er inddrevet gennem lønindeholdelse hos A i perioden fra 1. november 2005 til tilbagekaldelsen den 23. april 2008 kan opgøres til 38.905,30 kr. Der er endvidere enighed om, at inddrivelsesbeløbet, såfremt der i samme periode i stedet havde været foretaget lønindeholdelse hos A i medfør af de inddrivelsesregler, som trådte i kraft i juni 2005, kan opgøres til 15.865.16 kr.
Forklaringer
Der er ikke afgivet forklaringer for landsretten.
Retsgrundlaget
Regelgrundlaget vedrørende inddrivelse af gæld til det offentlige blev ændret i 2005 ved lov nr. 429 af 6. juni 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer, lov nr. 430 af 6. juni 2005 om ændring af forskellige love og om ophævelse af lov om kommunalt samarbejde om opkrævning og inddrivelse (Konsekvensændringer som følge af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer - samlingen af inddrivelsen i Skatteministeriet) og lov nr. 431 af 6. juni 2005 om ændring af forskellige love (Forenkling, harmonisering og objektivering af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige m.v. samt mulighed for anvendelse af digitale lønsedler).
Ved lov nr. 429/2005 blev al restanceinddrivelse af gæld til det offentlige samlet i en restanceinddrivelsesmyndighed under Skatteministeriet. Det følger af lovens § 5, stk. 1, at loven har virkning fra den 1. november 2005, og af § 5, stk. 2, at fordringer m.v., for hvilke fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, har iværksat inddrivelse, overgår til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden den 1. november 2005.
Som bilag 2 til lovforslaget, som lå til grund for lov nr. 429/2005 (lovforslag nr. 112 af 24. februar 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer) er optrykt kommentarer til bemærkninger, der er afgivet som led i Skatteministeriets høring over udkast til lovforslaget og udkast til forslag til lov om ændring af forskellige love (Konsekvensændringer som følge af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer - samlingen af inddrivelsen i Skatteministeriet). Heraf fremgår bl.a. følgende, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 4667 f:
"...
5. Forenkling af reglerne for lønindeholdelse og betalingsevnevurderinger og proceduren for opkrævning af visse sociale ydelser.
...
KL har anført, at det af lovforslagene ikke klart fremgår, om allerede indgåede aftaler om tilbagebetaling og henstand af visse sociale ydelser skal videreføres efter nugældende regler, eller om vilkårene skal ændres i overensstemmelse med de nye regler, som træder i kraft den 1. juli 2005. Det anføres i tilknytning hertil, at såfremt reglerne vedrørende tilbagebetaling af hjælp i henhold til aktivlovens § 95 skal ske efter de regler, der var gældende på udbetalingstidspunktet, vil dette indebære, at der fortsat vil være en betydelig arbejdsbyrde i kommunerne med at overvåge gælden og skyldnernes betalingsevne.
Kommentar
De nye regler for opkrævningen af visse sociale ydelser træder ifølge forslaget i kraft den 1. oktober 2005, hvilket indebærer, at alle tilbagebetalingsaftaler, der fastsættes efter ikrafttrædelsen, skal følge de nye regler, uanset hvornår den tilbagebelalingspligtige hjælp er udbetalt. Alene såfremt der allerede er fastlagt en tilbagebetalingsordning for skyldner på baggrund af en korkret betalingsevnevurdering, vil denne fortsat bestå.
Overvågningen af allerede indgåede betalingsaftaler skal endvidere følge de nye regler. Korrektion af en indgået betalingsaftale i tilfælde, hvor skyldnerens indkomst ændrer sig skal således ske på baggrund af de standardiserede regler/fastansatte indkomstgrænser.
Spørgsmålet om ikrafttrædelser af de foreslåede regler er nu i overensstemmelse hermed uddybet i bemærkningerne til lovforslaget
..."
Ligeledes følger det af ikrafttrædelsesbestemmelsen i § 70, stk. 2, i lov nr. 430/2005, hvorved der som en konsekvens af lov nr. 429/2005 foretoges ændringer i en lang række love, herunder i aktivlovens § 95 om inddrivelse af misligholdt gæld, at loven har virkning fra den 1. november 2005.
I bemærkningerne til lovforslaget (lovforslag nr. 113 af 24. februar 2005 om ændring af forskellige love) er følgende anført i relation til lovforslagets § 70 om lovens ikrafttræden og virkning, jf. FT 2004-05. 2. samling, tillæg A, side 4712:
"...
Efter bestemmelsen tillægges loven virkning fra den 1. oktober 2005. Dette tidspunkt svarer til virkningstidspunktet for lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer.
Dette betyder for opkrævningen af visse sociale ydelser, jf. forslagets § 1 om ændring af aktivlovens § 95, ... at alle tilbagebetalingsaftaler, der fastsættes efter ikrafttrædelsen, skal følge de nye regler, uanset hvornår den tilbagebetalingspligtige hjælp er udbetalt.
Er der allerede fastlagt en tilbagebetalingsordning for skyldner på baggrund af en konkret betalingsevnevurdering efter de hidtil gældende regler, vil denne fortsat bestå. Overvågningen af allerede indgåede betalingsaftaler skal dog følge de nye regler. Korrektion af en indgået betalingsaftale eller fornyet iværksættelse af opkrævningen i tilfælde, hvor skyldnerens indkomst ændrer sig, skal således ske på baggrund af de standardiserede regler/fastsatte indkomstgrænser.
..."
Ved lov nr. 431/2005 blev reglen om lønindeholdelse i kildeskattelovens § 73, stk. 3, ændret. Det følger af ændringslovens § 85, stk, 1, at loven trådte i kraft den 1. november 2005. Af bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser (Lovforslag nr. 149 af 6. april 2005 om ændring af forskellige love) fremgår vedrørende ændringen af kildeskattelovens § 73, stk. 3, følgende, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 6718:
"Forslagets 1. pkt. viderefører den gældende bestemmelses 1. pkt. uændret. I den gældende bestemmelse er lønindeholdelsesprocenten begrænset til henholdsvis 15 og 20. Ved indeholdelse med mere end 15 pct. skal skattemyndighederne i hvert enkelt tilfælde have sikre oplysninger om, at der overlades skatteyderen de nødvendige midler. Disse procentgrænser foreslås ophævet, således at det som udgangspunkt alene er betalingsevnevurderingen, der fastsætter den øvre grænse for hvilken procent, der kan lønindeholdes med, svarende til reglerne for inddrivelse af underholdsbidrag.
De regler, som skatteministeren efter forslaget bemyndiges til at fastsætte om betalingsevnevurdering og rådigbedsbeløb, vil blive udformet med udgangspunkt i de tilsvarende regler, som fastsættes i medfør af konkursloven, jf. lovforslag nr. L 10 fremsat den 23. februar 2005. Det sikres herved, at praksis for anlæggelse af disse vurderinger bliver ensartet i modsætning til nu, hvor inddrivelsesmyndighedernes praksis er svingende.
Det forudsættes således, at der fastsættes nærmere regler for fastlæggelsen af skyldneres budget, herunder om behandlingen af indtægter og udgifter og om rådighedsbeløb.
Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 2.1.2."
Om lovens ikrafttrædelse anføres samme sted blandt andet, jf. FT 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 6722:
"Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. oktober 2005 (ændret til 1. november 2005) samtidig med de øvrige kommunalreformforslag på inddrivelsesområdet, jf. lovforslag nr. L 112 og L 113. De ændrede regler vil kunne anvendes fra lovens ikrafttræden, uanset om restancerne til det offentlige er opstået på et tidligere tidspunkt. "
På baggrund af den ændrede lovgivning udstedte skatteministeren bekendtgørelse nr. 995 af 19. oktober 2005 om inddrivelse af gæld til det offentlige. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 1. november 2005. Det følger af bekendtgørelsens § 5, stk. 4, om afdragsordninger, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan ændre afdragsbeløbet, når skyldnerens økonomiske forhold ændres. Videre fremgår det af bekendtgørelsens § 8, stk. 9 og 10, om indeholdelse i løn, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan træffe afgørelse om en ændret indeholdelsesprocent, hvis skyldnerens økonomiske forhold ændrer sig, at reglerne om varsel i bestemmelsens stk. 4 skal iagttages ved en forhøjelse af indeholdelsesprocenten, og at restanceinddrivelsesmyndigheden skal gennemføre en betalingsevnevurdering efter reglerne i bekendtgørelsens kapitel 6, hvis skyldneren som følge af væsentligt ændrede økonomiske forhold anmoder derom.
Parternes anbringender
Skatteministeriet har til støtte for påstanden om, at A skal anerkende, at afgørelsen af 2. juli 1998 om lønindeholdelse er lovlig og gyldig frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008 og i konsekvens heraf tilbagebetale beløb, som han måtte have fået udbetalt som følge af Landsskatterettens kendelse, gjort gældende, at afgørelsen af 2. juli 1998, der er truffet efter den dagældende lovgivning og praksis og på grundlag af en individuel vurdering af betalingsevnen, er en lovlig og gyldig afgørelse. Dette gælder også efter tidspunktet for ikrafttræden og virkning den 1. november 2005 for de nye regler om inddrivelse, herunder lønindeholdelse, i lov nr. 429, 430 og 431 af 6. juni 2005, og inddrivelsesbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 995 af 19. oktober 2005.
Det er forudsat i forarbejderne til de nye regler, at disse kun finder anvendelse på afgørelser, der er truffet, og betalingsaftaler, der er indgået, efter den 1. november 2005, og således at aftaler og afgørelser fra tiden før den 1. november 2005 fortsat er lovlige og gyldige med den følge, at en lønindeholdelse i henhold til en afgørelse truffet forud for 1. november 2005 lovligt fortsætter efter dette tidspunkt. Dette stemmer i øvrigt overens med det almindelige princip om, at forvaltningslove kun gælder for afgørelser, der træffes efter lovens ikrafttræden.
A har ikke inden tilbagekaldelsen af lønindeholdelsesafgørelsen den 23. april 2008 klaget over eller anmodet om en ændring af indeholdelsesafgørelsen, ligesom der heller ikke i øvrigt har været grundlag for at foretage en ny vurdering af betalingsevnen.
Det gøres således gældende, at det er med rette, at lønindeholdelsen i henhold til afgørelsen af 2. juli 1998 er fortsat efter den 1. november 2005, uanset om A opfyldte de økonomiske betingelser for lønindeholdelse efter de nye regler eller ej.
Det bestrides, at inddrivelsesmyndigheden - således som det synes at være forudsat i Landsskatterettens kendelse - efter ikrafttrædelsen af de nye regler har været forpligtet til af egen drift at genoptage alle tidligere afgørelser og korrigere dem, således at der efter den 1. november 2005 for så vidt angår tidligere trufne afgørelser kun blev foretaget lønindeholdelser på baggrund af de nye regler. Dette har hverken støtte i ordlyden eller forarbejderne til de nye regler. Tværtimod følger det af forarbejderne, at de nye regler først finder anvendelse på afgørelser, der træffes efter reglernes ikrafttræden. Det fremgår i øvrigt af inddrivelsesbekendtgørelsen § 8, stk. 10, at restanceinddrivelsesmyndigheden kun skal gennemføre en betalingsevnevurdering, hvis skyldneren som følge af væsentligt ændrede økonomiske forhold anmoder derom.
Det bestrides endvidere, at der efter ikrafttrædelsen af de nye regler har påhvilet Skatteministeriet nogen pligt til at foretage individuel orientering af de personer, der havde igangværende inddrivelsessager. Der er tale om en generel lovændring, og de nye regler er offentliggjort i Lovtidende. Der kan ikke herudover stilles krav om, at Skatteministeriet skulle have taget initiativ til en særlig orientering af A eller andre skyldnere.
Endelig bestrides det, at Skatteministeriet ved at have fortsat lønindeholdelsen i henhold til den tidligere afgørelse efter ikrafttrædelsen af de nye regler har tilsidesat nogen lighedsgrundsætning, idet den forskellige behandling i relation til lønindeholdelsesprocenten skyldes ændring i lovgrundlaget.
SKATs beslutning i 2008 om at revurdere alle afgørelser, der er truffet forud for ikrafttrædelsen af de nye regler den 1. november 2005, er ikke udtryk for, at SKAT herved har erkendt, at man har forvaltet loven forkert.
I konsekvens af, at det har været berettiget at foretage lønindeholdelse hos A i henhold til afgørelsen af 2. juli 1998 også efter den 1. november 2005, gøres det gældende, at A skal anerkende, at han er forpligtet til at tilbagebetale det beløb, som han måtte have fået udbetalt som følge af Landsskatterettens kendelse af 7. oktober 2008. Det gøres i den forbindelse gældende, at A ved lønindeholdelse alene har betalt sin gæld til det offentlige, og således ikke har betalt noget, som han ikke skylder. Ligeledes i konsekvens heraf påstås der frifindelse over for As selvstændige betalingspåstande.
Hvis lønindeholdelserne efter den 1. november 2005 har været uberettigede, skal der kun ske tilbagebetaling i det omfang, indeholdelse ikke kunne være sket efter de nye regler. Der skal således højst ske tilbagebetaling som angivet i As subsidiære påstand.
A har til støtte for påstanden om frifindelse og tilbagebetaling overordnet gjort gældende, at SKAT ikke har været berettiget til at foretage lønindeholdelse hos ham i perioden fra den 1. november 2005.
Formålet med ændringen af lovgrundlaget for inddrivelse af restancer til det offentlige var bl.a. at sikre, at inddrivelsen skete på en ensartet måde, efter objektive kriterier og på grundlag af oplysninger, som inddrivelsesmyndigheden har adgang til at indhente.
Lønindeholdelse er et særligt indgribende retsmiddel, og der skal derfor være klar hjemmel i lovens ikrafttrædelsesbestemmelse, hvis loven ikke skal gælde for alle skyldnere. Det fremgår hverken af ikrafttrædelsesbestemmelserne i lov nr. 429, 430 og 431 af 6. juni 2005 eller i inddrivelsesbekendtgørelsen, at de nye regler ikke skal gælde for alle skyldnere, herunder for igangværende lønindeholdelser.
Det bestrides, at det af forarbejderne til lovene fremgår, at de nye regler kun skal finde anvendelse på fremtidige afgørelser eller tilbagebetalingsaftaler. Forarbejderne tager alene stilling til, hvorvidt lovene finder anvendelse på gæld stiftet før lovenes ikrafttræden. At de nye regler også skal anvendes på afgørelser, der er iværksat før 1. november 2005, har tværtimod støtte i forarbejderne, hvor det anføres, at overvågningen og korrektionen af allerede indgåede betalingsaftaler skal følge de nye regler.
Det gøres således gældende, at SKAT efter den 1. november 2005 ikke har været berettiget til at foretage lønindeholdelse på baggrund af de før dette tidspunkt gældende regler og trufne afgørelser.
Formålet med lovændringen var blandt andet at opnå en mere ensartet og standardiseret sagsbehandling, der skulle sikre, at skyldnere i forbindelse med inddrivelsen blev efterladt med et tilstrækkeligt rådighedsbeløb. Der forelå derfor et klart beskyttelseshensyn for borgerne i regelændringen. På den baggrund har det påhvilet inddrivelsesmyndigheden, allerede da de nye regler trådte i kraft, at sikre, at alle skyldnere havde et rådighedsbeløb, der var i overensstemmelse med reglerne i inddrivelsesbekendtgørelsen.
Det gøres gældende, at Skatteministeriet allerede den 1. november 2005 har været forpligtet til af egen drift at genoptage As sag med henblik på at foretage en betalingsevnevurdering efter de nye regler, således det kunne konstateres, om der var grundlag for en ændring af den iværksatte lønindeholdelse. Ministeriet har været i besiddelse af alle oplysninger, som har været nødvendige for at kunne foretage denne vurdering i forhold til igangværende inddrivelsessager, og identificeringen af relevante verserende sager har kunnet foretages inden lovens ikrafttræden, hvilket forløbet i forbindelse med ministeriets besvarelse af udvalgsspørgsmålene har vist. Der foreligger således ingen vægtige hensyn hos inddrivelsesmyndigheden, som taler imod myndighedens genoptagelse og korrektion af igangværende inddrivelsessager.
Restanceinddrivelsesmyndigheden under Skatteministeriet var i besiddelse af alle oplysninger til at vurdere, om der var grundlag for at ændre i den lønindeholdelse, der foretoges hos A. Selv om denne havde været bekendt med ændringen i reglerne, havde han ikke været i stand til at vurdere, om regelændringen havde betydning for hans sag, eller om reglerne fandt anvendelse på hans lønindeholdelse. Skatteministeriet var derfor nærmest til at informere skyldnerne, og hermed A, om de nye regler. Det bør derfor komme A til gode, at Skatteministeriet har forsømt at orientere ham om regelændringen, hvorved han blev frataget muligheden for at anmode om en genoptagelse af afgørelsen.
Det gøres endvidere gældende, at det vil være en tilsidesættelse af en forvaltningsretlig lighedsgrundsætning, såfremt skyldnere med samme indtægtsforhold skal afvikle deres gæld til det offentlige med forskellige afdragsbeløb som følge af inddrivelsesmyndighedens sene genoptagelse af de afgørelser om inddrivelse, som allerede forelå ved reglernes ikrafttræden. Det kræver en saglig grund, såfremt der ikke skal korrigeres for denne ulighed, og en sådan grund foreligger ikke.
Det gøres herefter gældende, at Skatteministeriet ikke efter 1. november 2005 har været berettiget til at foretage lønindeholdelse hos A på grundlag af afgørelsen af 2. juli 1998 og derfor er forpligtet til at tilbagebetale de beløb, der uberettiget er indeholdt i perioden 1. november 2005 til 23. april 2008.
Vedrørende den størrelsesmæssige opgørelse af tilbagebetalingskravet i den principale påstand har A gjort gældende, at Skatteministeriet er forpligtet til at tilbagebetale det fulde beløb, der er indeholdt, allerede fordi der ikke er truffet en ny afgørelse efter den 1. november 2005.
Vedrørende den subsidiære påstand om tilbagebetaling har A gjort gældende, at Skatteministeriet alene har været berettiget til at foretage lønindeholdelse i overensstemmelse med inddrivelsesbekendtgørelsen, og at A derfor i det mindste skal stilles, som om der var sket genoptagelse og vurdering efter de nye regler. Skatteministeriet skal derfor tilbagebetale det beløb, der er indeholdt i perioden efter fradrag af det beløb, der kunne indeholdes i medfør af inddrivelsesbekendtgørelsen, eller i alt 23.040.14 kr.
Landsrettens begrundelse og resultat
Præmisser
Det er ubestridt, at kommunens afgørelse af 2. juli 1998 om lønindeholdelse hos A efter de dagældende regler var en lovlig og gyldig afgørelse, og at afgørelsen som sådan har kunnet danne grundlag for den foretagne lønindeholdelse frem til den 1. november 2005.
Den ændring af reglerne for inddrivelse af gæld til det offentlige, som blev gennemført ved lov nr. 429/2005, lov nr. 430/2005 og lov m. 431/2005, trådte for så vidt angår de to førstnævnte love i kraft i juni 2005 og havde virkning fra den 1. november 2005, mens sidstnævnte trådte i kraft den 1. november 2005, jf. lov nr. 429/2005 § 5, stk. 1, lov nr. 430/2005 § 70, stk. 1 og 2, og lov nr. 431/2005 § 85, stk, 1.
Det følger af bestemmelserne om tidspunktet for lovændringernes ikrafttræden og virkning og forarbejder hertil, at de nye regler finder anvendelse på afgørelser om lønindeholdelse, som træffes efter den 1. november 2005, og der er hverken i ikrafttrædelsesbestemmelsens ordlyd eller forarbejder holdepunkter for at antage, at der efter den 1. november 2005 ikke længere kan foretages lønindeholdelser på grundlag af afgørelser, som er truffet før dette tidspunkt.
Der er heller ikke støtte for at anse inddrivelsesmyndigheden for pligtig til - hverken generelt i forhold til samtlige verserende afgørelser om lønindeholdelser, som forelå den 1. november 2005, eller konkret i forhold til afgørelsen af 2. juli 1998 vedrørende A - af egen drift at genoptage afgørelserne med henblik på tilbagekaldelse eller ændring af lønindeholdelserne som følge af ændringen i lovgrundlaget.
Endelig er der ikke grundlag for at anse Skatteministeriet for - som supplement til lovenes offentliggørelse i Lovtidende - at have været forpligtet til generelt eller konkret i forhold til A at orientere om lovændringen, ligesom opretholdelsen af inddrivelsen i medfør af afgørelsen af 2. juli 1998 uanset lovændringen ikke udgør en krænkelse af en forvaltningsretlig lighedsgrundsætning.
Herefter, og da den omstændighed, at Skatteministeriet i 2008 selvstændigt har besluttet at gennemgå alle sager om inddrivelse, der var iværksat før den 1. november 2005, ikke kan føre til et andet resultat, tager landsretten Skatteministeriets påstande til følge.
Sagen er anlagt af Skatteministeriet og har efter anmodning fra Skatteministeriet været henvist til behandling ved landsretten som principiel. Herefter, og i øvrigt efter en samlet vurdering af sagens værdi og omfang, herunder hovedforhandlingens varighed, samt udfald, ophæves sagens omkostninger for landsretten i medfør af retsplejelovens § 312, stk. 2.
T h i k e n d e s f o r r e t
Sagsøgte, A, skal anerkende, at afgørelsen af 2. juli 1998 om lønindeholdelse hos A er lovlig og gyldig frem til tilbagekaldelsen den 23. april 2008, og at A skal tilbagebetale det beløb, som han måtte have fået udbetalt som følge af Landsskatterettens kendelse af 7. oktober 2008.
Sagsøger, Skatteministeriet, frifindes for As selvstændige påstande om tilbagebetaling af indeholdte beløb.
Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger til den anden part eller til statskassen.