SKAT har foretaget modregning i selskabets momstilgodehavende for maj 2015 med 27.000,95 kr. til dækning af gæld vedrørende afgifter for kontrol og analyse af dyr og foderstoffer med tilhørende opkrævningsgebyr til Fødevarestyrelsen.

Landsskatteretten stadfæster SKATs afgørelse.

Faktiske oplysninger
Fødevarestyrelsen har krav mod selskabet vedrørende afgifter for kontrol og analyse af dyr og foderstoffer med tilhørende opkrævningsgebyr. Fødevarestyrelsen har blandt andet rykket for kravene den 28. oktober 2014 og 18. november 2014, hvoraf følgende fremgik af rykkermeddelelserne:

"[...]
Såfremt vi ikke har modtaget din indbetaling inden for den nævnte frist, vil tilgodehavendet blive sendt til SKAT (Inddrivelsescentret) til inddrivelse, som vil pålægge yderligere gebyrer og renter.

SKAT (Inddrivelsescentret) kan foretage indeholdelse i løn, pension, arbejdsløshedsdagpenge m.v., samt indberette gælden til G1 A/S. Endelig kan inddrivelsescentret søge gælden inddrevet ved retslig inkasso.

SKAT (Inddrivelsescentret) vil registrere fordringen i Det Centrale Fordringsregister, som SKAT er dataansvarlig myndighed for. Registreringen har til formål at danne grundlag for modregning og udlæg, og de registrerede oplysninger vil blive slettet i registret, når restancen med renter og gebyrer er indfriet. Oplysningerne i registret stilles til rådighed for andre offentlige myndigheder, såsom kommuner, politimyndigheder m.fl. Du har ret til indsigt i de oplysninger, der er registreret om dig, ligesom du har ret til at få rettet oplysningerne, hvis de viser sig forkerte eller vildledende.
[...]"

Den 4. juni 2015 har Fødevarestyrelsen sendt krav mod selskabet til inddrivelse hos SKAT.

Selskabets repræsentant havde forinden gjort en række indsigelser gældende over for Fødevarestyrelsen og Klagecenteret for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

Den 3. juli 2014 har repræsentanten blandt andet klaget til Klagecenteret for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri over Fødevarestyrelsens foretagne kontroller og analyser af selskabets dyr og foderstoffer, hvoraf kravene er udsprunget.

Ved brev af 16. oktober 2014 har repræsentanten klaget til Fødevarestyrelsen over de fremsendte krav, vedrørende afgifter for kontrol og analyse af selskabets dyr og foderstoffer, som Fødevarestyrelsen har foretaget. Af klagen fremgår blandt andet:

"Som det er meddelt Fødevarestyrelsen ved adskillige lejligheder, vil hverken [selskabs navn udeladt] eller H1 ApS betale for de uretmæssigt og udokumenterede foretagne kontrolaktioner, de ubrugelige prøver eller udgifterne i øvrigt forbundet med kontrolaktionerne.
[...]"

Repræsentanten har oplyst i nærværende klage, at alle klagesagerne ved Klagecenteret for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri fortsat er under behandling og ikke endeligt afgjorte.

Selskabet havde et momstilgodehavende for maj 2015 på 462.277,00 kr.

Af SKATs udtalelse i forbindelse med klagen til Skatteankestyrelsen fremgår følgende vedrørende kravets eksistens:

"[...]
4. RIM's [restanceinddrivelsesmyndighedens] afgørelse og begrundelse herfor
[...]
SKAT har noteret sig klagers advokats bemærkninger omkring kravets eksistens og berettigelse og har samtidig bemærket, at sagen angiveligt allerede ligger til udtalelse hos fordringshaver som en klagesag. Vi har derfor ikke foretaget os yderligere i den anledning.

Hvis kravet trækkes tilbage fra Fødevarestyrelsen, vil evt. indbetalte beløb gå til udbetaling eller til dækning af øvrige restancer."

Herudover har SKAT oplyst, at hverken selskabet eller selskabets repræsentant har henvendt sig til SKAT vedrørende overdragelsen af kravet til inddrivelse. Fødevarestyrelsen har ligeledes ikke oplyst SKAT om den/de igangværende klagesag/klagesager.

SKATs afgørelse
SKAT har foretaget modregning i selskabets momstilgodehavende for maj 2015 med 27.000,95 kr. til dækning af gæld vedrørende afgifter for kontrol og analyse af dyr og foderstoffer med tilhørende opkrævningsgebyr til Fødevarestyrelsen.

SKAT anser det ikke som en betingelse, at et krav skal være uomtvistet, før det kan sendes til inddrivelse hos SKAT af fordringshaveren.

SKAT har fastholdt afgørelsen ved genvurderingen i forbindelse med klagen til Skatteankestyrelsen. Af SKATs udtalelse fremgår blandt andet følgende:

"[...]
4. RIM's [restanceinddrivelsesmyndighedens] afgørelse og begrundelse herfor

Modregningen er gennemført efter dansk rets almindelige regler om modregning, herunder, at kravene skal være:                                                                                          

• Afviklingsmodne
• Retskraftige
• Gensidighed mellem hovedkrav og modkrav
• Udjævnelighed mellem kravene

Afviklingsmodne.
Da kravet der modregnes i (den overskydende skat) er frigivet til udbetaling, og da kravene der modregnes til (de anførte restancer) er forfaldne til betaling, er kravene afviklingsmodne

Retskraftige.
Ifølge de oplysninger, som fordringshaver SKAT har oversendt om de oversendte restancer, så ville forældelse tidligst indtræde i 2017.

Ud fra de overførte oplysninger er der således tale om retskraftige fordringer.
Det modregnede krav må herefter konstateres som retskraftigt i forældelsesmæssig henseende

Gensidige
Da klager har krav på sin overskydende skat og da SKAT har et krav på klager, er både krav og modkrav gensidige

Udjævnelige
Da både fordringen, der modregnes i og fordringerne, der modregnes til, er pengefordringer, er fordringerne ligeledes udjævnelige.  

Modregningen er i øvrigt sket i overensstemmelse med statens almindelige modregningsadgang. Denne modregningsadgang er fælles for alle statslige myndigheder.

Skyldners advokats bemærkninger omkring SKAT angiveligt ikke skulle have hjemmel til at foretage inddrivelse på det omtvistede krav må afvises. Det må siges at ligge i sagens natur, at der stort set ingen inddrivelse ville kunne finde sted, hvis blot uenighed om kravet ville kunne føre til et stop for inddrivelsen.

Inddrivelseslovens § 3 skal forstås således, at såfremt fordringshaver ikke inden for rimelig tid kommer med en redegørelse om kravets eksistens eller at der opstår en berettiget tvivl om kravets eksistens, så har SKAT mulighed for at tilbagesende kravet eller give opsættende virkning.

SKAT finder ikke, at det er tilfældet i nærværende sag. Det bemærkes særskilt, at SKAT ikke forholder sig til substansen i indsigelsen, men alene om skylderen modtager et svar fra fordringshaver.

Indsigelser fra en skyldners over kravets eksistens eller størrelse har som hovedregel ikke har opsættende virkning for inddrivelse af fordringen og klagen ses ikke at indeholde oplysninger, som medfører en ændret afgørelse af den foretagne modregning.

Det fremgår endvidere af juridisk litteratur, Bernhard Gomard, Obligationsret, 3. del, 2. udgave, side 214 1. afsnit, at "det næppe kan kræves, at modfordringen er klar eller uomtvistet", for at der kan ske modregning.

Det er derfor fortsat SKAT's opfattelse, at betingelserne for at foretage modregningen til dækning af klagers gæld var opfyldt på modregningstidspunktet, hvorefter sagen sendes til endelig afgørelse hos Skatteankestyrelsen.

SKAT har noteret sig klagers advokats bemærkninger omkring kravets eksistens og berettigelse og har samtidig bemærket, at sagen angiveligt allerede ligger til udtalelse hos fordringshaver som en klagesag. Vi har derfor ikke foretaget os yderligere i den anledning.

Hvis kravet trækkes tilbage fra Fødevarestyrelsen, vil evt. indbetalte beløb gå til udbetaling eller til dækning af øvrige restancer."

I forbindelse med Skatteankestyrelsens anmodning om en supplerende udtalelse, har SKAT blandt andet udtalt følgende:

"[...]
Indledningsvist kan til spørgsmålet om tidspunktet for overdragelsen af kravene oplyses, at samtlige krav er digitalt modtaget den 4. juni 2015.

Yderligere skal bemærkes, at der ikke er medsendt bemærkninger til nogen form for status på de enkelte krav. SKAT har således alene modtaget de data, som fremgår af de vedlagte fordringsoversigter.

SKAT var derfor ikke vidende om, at der var en eksisterende klagesag hos fordringshaver.

Skatteankestyrelsen anmoder videre om oplysning om, hvorvidt klager har skrevet direkte til SKAT omkring selve overdragelsen til inddrivelse.

SKAT kan hertil oplyse, at der ikke er sket nogen henvendelse, hverken fra klager eller klagers advokat.

Slutteligt ønsker Skatteankestyrelsen oplyst, hvorvidt de omhandlede krav kunne overdrages til inddrivelse i SKAT med henvisning til bemærkningerne til lov nr. 1333 af 19. december 2008, punkt 3.8.1.

SKAT finder, at medmindre betingelserne i § 2 i Bekendtgørelse af lov om inddrivelse af gæld til det offentlige ikke er overholdt af fordringshaver, så er der intet til hinder for, at fordringshaver oversendte de pågældende krav til inddrivelse i SKAT.

Hjemlen til oversendelse af krav til inddrivelse i SKAT ligger alene i nævnte § 2 og det fremgår af stk. 2, at indsigelse om kravets eksistens og størrelse kan medføre, at restanceinddrivelsesmyndigheden kan tillægge indsigelsen opsættende virkning. Tilsvarende kan restanceinddrivelsesmyndigheden tilbagesende kravet til fordringshaver, hvis fordringshaver ikke afklarer indsigelsen inden for rimelig tid.

Imidlertid har lovgiver ikke fundet det fornødent, at skærpe betingelserne yderligere og bemærkningerne i punkt 3.8.1 er derved udmøntet i loven således, at restanceinddrivelsesmyndigheden har de ovenanførte muligheder omkring tilbagesendelse og opsættende virkning, men lovgiver har ikke præciseret en betingelse om, at krav skulle være uomtvistede forinden oversendelse til inddrivelse.

SKAT finder derfor ikke anledning eller hjemmel til at tilbagesende de oversendte krav fra fordringshaver.

Sagen oversendes hermed til endelig afgørelse hos Skatteankestyrelsen"

Selskabets opfattelse
Selskabets repræsentant har nedlagt påstand om, at modregningen ophæves, og at beløbet udbetales, samt at kravet sendes tilbage til fordringshaver.

Selskabets repræsentant har til støtte for sin påstand blandt andet anført følgende:

"[...]
Det bestrides, at SKAT har hjemmel til at foretage inddrivelse af det pågældende beløb, idet der ikke er hjemmel til at opkræve den anførte udgift og idet der ikke foreligger endelig afgørelse fra Fødevareministeriets Klagecenter om berettigelsen af og den materielle baggrund for de foretagende kontroller og analyser.

Der er over for Fødevarestyrelsen løbende protesteret over og gjort indsigelse mod Fødevarestyrelsens angivelser af, at H1 ApS skulle betale for foretagne kontroller og analyser. Opkrævning af rykkergebyrer er derfor pr. definition ikke pålagt med rette og kan således ikke modregnes.
[...]
Der henvises i den forbindelse til følgende vedlagte skrivelser:

• Klage til Fødevareministeriets Klagecenter, 2. juli 2014, vedrørende uretmæssigt grundlag for kontroller/analyser, manglende opfølgning på prøver og analysernes manglende kvalitet og brugbarhed.
• Skrivelse til Fødevarestyrelsen, 29. august 2014, vedrørende manglende validitet af prøver og manglende overholdelse af forvaltningsretlige grundsætninger.
• Skrivelse til Fødevarestyrelsen, 16. oktober 2014, vedrørende indsigelse mod betaling for prøver.
• E-mail til Fødevarestyrelsen, 19. september 2014, vedrørende opsummering af klagepunkter i sagen, herunder vedrørende hjemmel, prøveudtagning, analyse, manglende forureningskildesporing mv.

Alle klager er under fortsat behandling i Fødevareministeriets Klagecenter og således ikke endelig afgjorte på nuværende tidspunkt eller på tidspunktet for kravets oversendelse til SKAT Inddrivelse.

Indsigelse
Som det fremgår af forarbejderne til INDOG, er loven hovedsagligt af teknisk karakter i forhold til samling af de tidligere love på inddrivelsesområdet i én lov. Formålet er derfor generelt at videreføre tidligere gældeden lovgivning og alene på specifikt angivne områder, at justere retstilstanden.

Det har dermed ikke været hensigten, at ændre det i lovforslagets pkt. 3.8.1 anførte udgangspunkt, at alene uomtvistede krav må overgives til inddrivelsesmyndigheden.
Forudsætningen for at et krav kan overgives, er således, at det ikke er bestridt inden overgivelsen.

Allerede af denne grund findes SKAT Inddrivelse ikke at have hjemmel til at inddrive kravet og til at foretage modregning, idet kravet objektivt er bestridt og påklaget rettigdigt i forhold til gældende regler og fortsat behandles af den relevante klagemyndighed.

Indsigelserne er overgivet til Fødevareministeriets Klagecenter, der som rekursmyndighed skal træffe endelig afgørelse i sagerne.

Forinden Klagecentrets afgørelse foreligger, kan indsigelserne derved ikke siges at være behandlet, jf. INDOG § 2, stk. 2, hvorfor SKAT Inddrivelse bør tillægge den igangværende behandling opsættende virkning og tilbagesende fordringen til fordringshaver.
[...]"

Selskabets repræsentant har fremsendt de 4 skrivelser, der er nævnt i det citerede ovenfor.

Herudover har selskabets repræsentant, i forbindelse med SKATs udtalelse, blandt andet anført følgende:

"[...]
Klager bestrider i forhold til de sædvanlige modregningsbetingelser alene, at kravet er likvidt, idet kravet fra Fødevarestyrelsen mod klager, er bestridt og endnu ikke er endeligt afgjort af den kompetente klagemyndighed, Fødevareministeriets Klagecenter, nu Klagecenter for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

Det sædvanlige modregningsmæssige likviditetskrav suppleres af reglerne i INDOG, som forklaret i forarbejderne hertil.

Heraf fremgår, som anført i klageskrivelsen af 3. august 2015, at der som udgangspunkt ikke må ske inddrivelse af omtvistede krav.

Kravet i nærværende sag var allerede påklaget til rette klagemyndighed forinden kravet blev overgivet til inddrivelsesmyndigheden.

Indsigelserne er derved ikke behandlet som foreskrevet i INDOG § 2, stk. 2.

SKAT har jf. INDOG § 2, stk. 2, 3. og 4. pkt., en direkte forpligtelse til i ethvert tilfælde at vurdere indsigelser imod et kravs opgørelse og eksistens.

Såfremt indsigelserne ikke kan afvises på det foreliggende grundlag, er SKAT forpligtet til at sætte inddrivelsen i bero indtil fordringshaver har afklaret indsigelsen eller tilbagesende kravet.

I nærværende sag, ses SKAT ikke at have foretaget den pligtmæssige vurdering af indsigelserne imod kravet.
[...]
Der henvises i den forbindelse til sagen refereret i SKM2011.469.LSR, hvor inddrivelsesmyndigheden på korrekt vis, satte inddrivelsen i bero, indtil der forelå endelig afgørelse på klagesagen.

Nærværende sag adskiller sig retligt ikke fra sagen refereret i SKM2011.469.LSR, hvorfor SKAT findes forpligtet til at administrere inddrivelsen på tilsvarende vis. Som minimum burde SKAT have ladet inddrivelsen og derved modregningen afvente afgørelsen fra Klagecenter for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

SKAT's betragtninger vedrørende vanskeligheden ved at inddrive bestridte krav, finde i den forbindelse at være af underordnet betydning - om nogen betydning - i forhold til såvel den relevante lovgivning som det retssikkerhedsmæssige aspekt i, at SKAT ikke inddrive illikvide krav, blot fordi SKAT i øvrigt har mulighed herfor."

Selskabets repræsentant her endvidere anført følgende, i forbindelse med SKATs supplerende udtalelse:

"[...]
Det skal derfor af Skatteankestyrelsen lægges til grund, at der er indgivet kvalificeret indsigelse mod kravene over 6 måneder inden kravenes overgivelse til inddrivelse.

Det forhold, at systemerne hos SKAT ikke tillader fordringshaver at oplyse om indsigelser, hvorved SKAT holdes i bevidst uvidenhed med relevante oplysninger i inddrivelsessager, ændrer ikke ved retsvirkningerne af de kvalificerede indsigelser.

SKAT bestrider hverken at gældende ret før INDOG var, at alene uomtvistede fordringer kunne overdrages til inddrivelse eller at der i henhold til forarbejderne, ikke var tilsigtet en ændring af retstilstanden efter indførslen af INDOG.

Hvorledes SKAT trods anerkendelse heraf finder, at man som følge af ordlyden af INDOG § 2, stk. 2 ikke er forpligtet til overholdelse af den i forarbejderne udtalte hensigt med bestemmelsen, er ganske uforståelig!

I INDOG § 2, stk. 2, 3. og 4. pkt. fremgår udtrykkeligt, at SKAT som restanceinddrivelsesmyndighed kan beslutte at tillægge indsigelser opsættende virkning ved begrundet mistanke om ukorrekt opgørelse af kravet og dets eksistens samt tilbagesende kravet, såfremt fordringshaver ikke inden rimelig tid afklarer indsigelserne.

Bestemmelsen fastslår derved, at SKAT er forpligtet til at forholde sig til og foretage en - selvsagt ikke tilbundsgående - prøvelse eller vurdering af indsigelser mod kravets opgørelse og eksistens.

Bestemmelsens angivelse af "kan", skal efter formålet læses og forstås som "skal", således at en begrundet formodning skal medføre opsættende virkning og yderligere undersøgelse af kravets berettigelse.

Selve kompetencen til endeligt at fastslå kravets berettigelse og størrelsen heraf, tilkommer som følge af det organisatoriske specialitetsprincip ikke SKAT, men derimod fordringshaveren.

SKAT er alene kompetent - og forpligtet - til at vurdere, om der er en formodning for, at indsigelsen "har noget på sig".

SKAT's oplysning om, at man ikke har modtaget indsigelserne via fordringshaver bekræfter i sig selv, at denne pligtmæssige forhåndsprøvelse ikke er foretaget, hvorfor afgørelsen om modregning alene af denne grund er ugyldig.

I den mellemliggende periode, fra modtagelse af kravet til inddrivelse den 4. juni 2015 og til, at der den 14. juni 2015 blev truffet afgørelse om modregning, har SKAT hverken foretaget høring af klager eller oplyst om muligheden for at klage inden der blev truffet afgørelse.

Såfremt SKAT nu indtager den holdning, at modregningens gyldighed afhænger af, om klager direkte til SKAT har gjort indsigelse mod opgørelsen og kravets eksistens, gøres det gældende, at SKAT tydeligt har tilsidesat forpligtelsen til jf. Forvaltningslovens § 19 at foretage partshøring.

Idet en sådan partshøring ville have frembragt væsentlige oplysninger som SKAT erkendtligt ikke var i besiddelse af, er virkningen af den manglende partshøring ugyldighed."

Herudover har selskabets repræsentant anført, i forbindelse med en anden klagesag ved Skatteankestyrelsen [sagsnummer udeladt], at Fødevarestyrelsen konsekvent overgiver bestridte krav til SKAT.

Landsskatterettens afgørelse
Efter inddrivelseslovens § 17 (lovbekendtgørelse nr. 29 af 12. januar 2015 om inddrivelse af gæld til det offentlige) kan klager over restanceinddrivelsesmyndighedens afgørelser om inddrivelse af fordringer m.v., herunder om kravets eksistens og størrelse, når spørgsmålet vedrører restanceinddrivelsesmyndighedens administration, indbringes for Landsskatteretten.

Partshøring
Kan en part ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne eller vurderingerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det følger af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Ved den påklagede afgørelse har SKAT foretaget modregning i selskabets momstilgodehavende til dækning af gæld, som Fødevarestyrelsen havde oversendt til inddrivelse hos SKAT.

Det lægges til grund som ubestridt, at selskabet var bekendt med, at SKAT var i besiddelse af oplysninger om selskabets momstilgodehavende.

Fødevarestyrelsen oplyste ved rykkermeddelelser af 28. oktober og 18. november 2014 selskabet om, at styrelsen ville sende kravene til inddrivelse hos SKAT Inddrivelse, såfremt pengene ikke var styrelsen i hænde inden 8 dage.

Der er således ikke grundlag for at antage, at selskabet ikke var bekendt med, at SKAT var i besiddelse af oplysningerne om selskabets momstilgodehavende og gælden til Fødevarestyrelsen.

Da der ikke ses at indgå eksterne faglige vurderinger i sagen, har SKAT ikke været forpligtiget til at foretage parthøring forud for afgørelsen om modregning.

Inddrivelse
Overdragelse af fordringer til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden (SKAT) er reguleret i inddrivelseslovens § 2.

Inddrivelseslovens § 2, stk. 1-4, har følgende ordlyd:

"Skatteministeren eller den, ministeren bemyndiger dertil, er restanceinddrivelsesmyndighed. Restanceinddrivelsesmyndigheden forestår inddrivelse af fordringer, jf. § 1, stk. 1 og 2.
Stk. 2. Beregning og opgørelse af fordringer og udsendelse af opkrævninger m.v. forestås af fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen. Tilsvarende gælder behandlingen af indsigelser om fordringen, jf. dog §§ 17 og 18. Restanceinddrivelsesmyndigheden kan beslutte, at indsigelser om kravets eksistens og størrelse tillægges opsættende virkning, hvis der er en begrundet formodning om, at kravet ikke er opgjort korrekt eller ikke eksisterer. Hvis fordringshaveren ikke søger skyldnerens indsigelser om kravets eksistens eller størrelse afklaret inden rimelig tid, kan restanceinddrivelsesmyndigheden tilbagesende kravet til fordringshaveren.
Stk. 3. Fordringer overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden, når betalingsfristen er overskredet og sædvanlig rykkerprocedure forgæves er gennemført. Fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, kan dog på skyldnerens anmodning tillade afdragsvis betaling eller henstand med betalingen. Afgørelser om afdragsvis betaling eller henstand med betalingen kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed. Såfremt forholdene i særlig grad taler derfor, kan fordringer overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden på et tidligere tidspunkt end nævnt i 1. pkt.
Stk. 4. Inden overdragelse af fordringer m.v. til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden skal fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, skriftligt underrette skyldneren om overdragelsen. Underretning kan dog undlades, hvis det må antages, at muligheden for at opnå dækning ellers vil blive væsentligt forringet."

Det fremgår således af stk. 2, at det er fordringshaver, der skal behandle indsigelser om fordringen. Det fremgår imidlertid ikke direkte af lovteksten, hvorvidt fordringshaver kan sende fordringer til inddrivelse, før indsigelser vedrørende fordringen er færdigbehandlet.

Af forarbejderne til inddrivelsesloven (lovforslag nr. 20 at 8. oktober 2008) fremgår blandt andet følgende almindelige bemærkninger:

"Oversigt over hvilke bestemmelser, der er en videreførelse af eksisterende regler:

- §§ 1, 2, 3 og 17 er med visse ændringer overført fra lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer, lov nr. 429 af 6. juni 2006."

"2. Baggrunden for lovforslaget
Med henblik på en mere effektiv offentlig restanceinddrivelse blev al inddrivelse af offentlige restancer som en del af regeringens aftale med Dansk Folkeparti om en kommunalreform samlet under Skatteministeriet pr. 1. november 2005.
Opfyldelse af målsætningen om effektivisering af restanceinddrivelsen forudsætter, at de organisatoriske ændringer følges op af yderligere forenklinger, herunder etablering af ét fælles inddrivelsessystem og ét fælles regelgrundlag for inddrivelsen af offentlige restancer.
Samtidig skal inddrivelsessystemet medvirke til at effektivisere og forenkle administrationen af inddrivelsen af gæld til det offentlige og sikre, at en række af de procedurer, der i dag foretages manuelt, kan systemunderstøttes.
Af hensyn til udviklingen af ét fælles inddrivelsessystem (EFI) og hensynet til en sammenhængende inddrivelse er der allerede gennemført en række forenklinger og harmoniseringer af de materielle regler på inddrivelsesområdet, herunder harmonisering af renter, gebyrer, modregning og dækningsrækkefølge for krav under inddrivelse, der træder i kraft i forbindelse med, at ét fælles inddrivelsessystem sættes i drift. De foreslåede forenklinger af reglerne og samlingen af regler vedrørende inddrivelse i én lov ligger i forlængelse af de forenklinger, der allerede er gennemført, og er sidste del af målsætningen om ét fælles regelgrundlag for inddrivelsen af offentlige restancer."

"3. Lovforslagets indhold

3.1. Opsættende virkning for indsigelser vedrørende kravets eksistens eller størrelse

3.1.1. Gældende ret
Hvis der er tvist om et kravs eksistens eller størrelse, skal tvisten afklares ved fordringshaverens foranstaltning.
Hvis en fordring er overdraget til restanceinddrivelsesmyndigheden, og der efterfølgende rejses tvivl om kravets eksistens, vil indsigelsen skulle behandles af fordringshaveren med henblik på en afklaring af spørgsmålet. Sådanne indsigelser medfører ikke opsættende virkning for inddrivelsen.

3.1.2. Lovforslagets udformning
Det foreslås, at restanceinddrivelsesmyndigheden skal kunne beslutte, at indsigelser om kravets eksistens eller størrelse, der fremsættes efter at kravet er overdraget til inddrivelse, tillægges opsættende virkning for inddrivelsen af kravet. Fordringshaverens incitament til at søge tvisten om kravet afklaret vil herved blive forøget.
Udgangspunktet er fortsat, at indsigelser om kravets eksistens og størrelse ikke har opsættende virkning for inddrivelsen af kravet. Dette udgangspunkt sikrer, at skyldner ikke kan udskyde eller undgå inddrivelse af en gæld ved at fremsætte tilfældige indsigelser om at kravet ikke eksisterer eller er opgjort forkert. På den anden side kan der forekomme urimelige situationer, hvis inddrivelsen fortsættes, selvom skyldner har fremsat kvalificerede indsigelser om kravets eksistens eller størrelse, og fordringshaveren undlader at søge tvisten om kravet afklaret. Fordringshaveren vil således reelt kunne få hele gælden inddrevet, uden at det afklares om gælden f.eks. er opgjort korrekt.
Det foreslås på denne baggrund, at restanceinddrivelsesmyndigheden på grundlag af en vurdering af indsigelserne skal kunne beslutte at stille inddrivelsen i bero, indtil fordringshaveren har fået afklaret tvisten med skyldner.
Det foreslås endvidere, at restanceinddrivelsesmyndigheden skal kunne tilbagesende fordringen til fordringshaveren, hvis fordringshaveren ikke søger tvisten med skyldner afklaret inden rimelig tid. Bestemmelsen skal sikre, at restanceinddrivelsesmyndigheden ikke skal have fordringen registreret i meget lang tid, hvis fordringshaveren intet foretager sig. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at fordringen på ny kan overdrages til inddrivelse, når tvisten er afklaret.
Der henvises til lovforslagets § 2 og de specielle bemærkninger hertil.

3.2. Tidspunktet for overdragelse af fordringer

3.2.1. Gældende ret
Efter de gældende regler overdrages fordringer til restanceinddrivelsesmyndigheden, når betalingsfristen er overskredet og sædvanlig rykkerprocedure forgæves er gennemført. Hvis forholdene i særlig grad taler derfor, kan fordringen dog overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden på et tidligere tidspunkt. Det kan f.eks. være aktuelt, hvis der er krav til opkrævning vedr. underholdsbidrag og daginstitutionsbetaling samtidig med, at en eller flere andre fordringer er overgået til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden. Skyldneren vil i en sådan situation kunne være interesseret i en samlet afviklingsordning, hvor også fremtidige rater omfattes af betalingsaftalen, således at afviklingsordningen omfatter hele gældsforholdet. Dette kan samtidig - i fordringshavernes interesse - sikre en samlet inddrivelse af et løbende mellemværende.
Inden overdragelse af fordringen til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden skal fordringshaveren skriftligt underrette skyldneren om overdragelsen. I praksis foretages underretningen som en del af rykkerproceduren, således at underretningen foretages i forbindelse med, at der rykkes for betaling af fordringen."

"3.8. Klage

3.8.1. Gældende ret
Fordringer, der overdrages til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden, skal være uomtvistede. Det indebærer, at fordringshaveren skal sørge for at evt. tvister om kravets eksistens eller størrelse skal være afklaret inden en fordring overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden til inddrivelse. Hvis det først kommer frem efter overdragelsen, at skyldner har indsigelser mod kravets eksistens eller størrelse, f.eks. i forbindelse med restanceinddrivelsesmyndighedens første henvendelse til skyldner, sender restanceinddrivelsesmyndigheden indsigelserne til fordringshaveren til afklaring. Denne snitflade har givet anledning til tvivl om, hvorvidt Landsskatteretten kan behandle spørgsmål om kravets eksistens eller størrelse."

Af bemærkningerne til § 2 fremgår blandt andet:

"Bestemmelsen svarer til § 2 i lov nr. 429 af 6. juni 2005. Stk. 6 blev indsat ved lov nr. 346 af 18. april 2007.
I stk. 1 fastslås, at restanceinddrivelsesmyndigheden er skatteministeren eller den ministeren bemyndiger dertil. Som følge af ophævelsen af bestemmelser i særlove om at fordringer kan inddrives af restanceinddrivelsesmyndigheden præciseres det, at restanceinddrivelsesmyndigheden forestår inddrivelsen af gæld til det offentlige.
I bestemmelsen fastlægges snitfladen og kompetenceforholdet mellem de kommunale og statslige fordringshavere på den ene side og restanceinddrivelsesmyndigheden på den anden.
Det foreslås således, at de enkelte fordringshavere som hidtil skal varetage det almindelige opkrævningsarbejde, herunder også rykkerprocedurer, efter de fastlagte regler og procedurer herom. Hvis der er tvist om kravets eksistens eller størrelse, skal tvisten afklares ved fordringshaverens foranstaltning.
Hvis en fordring er overdraget til restanceinddrivelsesmyndigheden, og der efterfølgende rejses tvivl om kravets eksistens, vil indsigelsen skulle behandles af fordringshaveren med henblik på en afklaring af spørgsmålet.
Det foreslås med henvisningerne til §§ 17 og 18 i stk. 2 præciseret, at fordringshaveren alene behandler indsigelser, der vedrører kravets oprindelige eksistens og størrelsen af kravet, da det blev overdraget til inddrivelse. Klage over kravets eksistens og størrelse, der relaterer sig til inddrivelsen f.eks. om kravet er betalt, kan indbringes for Landsskatteretten, der træffer afgørelse herom, jf. forslagets § 17. For krav på kontrolafgifter er det fogedretten, der træffer afgørelse om kravets berettigelse, uanset om indsigelsen vedrører kravets oprindelige berettigelse eller forhold, der er indtrådt under inddrivelsen jf. forslagets § 18.
Det er en betingelse for overdragelse til restanceinddrivelsesmyndigheden, at skyldneren underrettes skriftligt af fordringshaveren om overdragelsen. Det kan i praksis ske på den sidste rykkerskrivelse eller på bekræftelsen af en indgået afdragsordning eller lignende. På tilsvarende vis skal fordringshaveren give skyldneren besked, hvis fordringen "tilbagekaldes" og der ydes henstand.
Bestemmelsen foreslås endvidere udvidet, således at restanceinddrivelsesmyndigheden kan beslutte, at indsigelser om kravets eksistens og størrelse tillægges opsættende virkning. Udgangspunktet er fortsat, at indsigelser om kravet ikke medfører, at inddrivelsen sættes i bero. Er der imidlertid begrundet formodning for, at kravet ikke er opgjort korrekt eller ikke eksisterer, skal restanceinddrivelsesmyndigheden kunne sætte inddrivelsen i bero, indtil der er en afklaring om, hvorvidt kravet eksisterer og om størrelsen af kravet. Hvis tvisten mellem fordringshaveren og skyldneren ikke afklares inden rimelig tid skal restanceinddrivelsesmyndigheden kunne afvise, at have kravet til inddrivelse og tilbagesende det til fordringshaveren. Bestemmelsen skal sikre, at restanceinddrivelsesmyndigheden ikke skal have fordringen registreret i meget lang tid, uden at fordringshaveren foretager sig noget for at afklare tvisten. Fordringshaveren kan på et senere tidspunkt, når kravet er uomtvistet, på ny overdrage kravet til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden."

§ 2, stk. 1-4 i lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer, lov nr. 429 af 6. juni 2005, havde følgende ordlyd:

"Skatteministeren eller den, ministeren bemyndiger dertil, er restanceinddrivelsesmyndighed.
Stk. 2.  Beregning og opgørelse af fordringer og udsendelse af opkrævninger m.v. forestås af fordringshaveren, eller den der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen. Tilsvarende gælder behandlingen af indsigelser om fordringen.
Stk. 3.  Fordringer overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden, når betalingsfristen er overskredet og sædvanlig rykkerprocedure forgæves er gennemført. Fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, kan dog på skyldnerens anmodning tillade afdragsvis betaling eller henstand med betalingen. Afgørelser om afdragsvis betaling eller henstand med betalingen kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed. Såfremt forholdene i særlig grad taler derfor, kan fordringer overdrages til restanceinddrivelsesmyndigheden på et tidligere tidspunkt end nævnt i 1. pkt.
Stk. 4.  Inden overdragelse af fordringer m.v. til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden skal fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, skriftligt underrette skyldneren om overdragelsen."

Af forarbejderne til loven (lovforslag nr. 112 at 24. februar 2005) fremgår blandt andet følgende almindelige bemærkninger:

"4. Lovforslagets indhold 

[...]

Hvis der er tvist om kravets eksistens eller størrelse, skal tvisten afklares ved fordringshaverens foranstaltning.

Det er en betingelse for overdragelse til restanceinddrivelsesmyndigheden, at skyldneren underrettes skriftligt af fordringshaveren om overdragelsen. I praksis kan underretningen ske som led i opkrævningsproceduren, f.eks. på selve opkrævningen eller - såfremt der praktiseres en rykkerprocedure - sidste rykkerskrivelse inden overdragelsen. På tilsvarende vis skal fordringshaveren give skyldneren besked, hvis fordringen tilbagesendes til fordringshaveren f.eks. med henblik på at give midlertidig henstand med betalingen."

Af bemærkningerne til § 2 fremgår blandt andet:

"I stk. 1 fastslås, at restanceinddrivelsesmyndigheden er skatteministeren eller den ministeren bemyndiger dertil. Det er tanken, at restanceinddrivelsesmyndigheden fra lovens ikrafttrædelse tillægges told- og skatteforvaltningen, som den fastsættes i det samtidigt fremsatte lovforslag til udmøntning af kommunalreformen på skatteområdet, hvor de kommunale og statslige skatteopgaver pr. 1. oktober 2005 samles i den statslige skatteforvaltning (ToldSkat) til en enhedsorganisation, der udgør én myndighed. I den forbindelse indgår restanceinddrivelsesopgaven i den samlede opgaveportefølje for enhedsorganisationen, hvor en væsentlig del af medarbejderne vil være fysisk placeret regionalt i de nye skattecentre.
I denne ny organisering indgår således opgaver fra henholdsvis den eksisterende centrale inddrivelsesenhed i ToldSkat, den kommunale restanceinddrivelse, politiets og domstolenes restanceinddrivelse samt ToldSkats øvrige restanceinddrivelse.
Senest i 2006 vurderes som nævnt i de almindelige bemærkninger om denne placering skal være permanent, eller om restanceinddrivelsesopgaven skal udskilles i en særlig styrelse under Skatteministeriet. Blandt andet med henblik på at gøre en sådan vurdering mulig, tilrettelægges administrationen af restanceinddrivelsesopgaven i ToldSkat således, at resultater og ressourceanvendelse mv. for opgaven kan opgøres, og således at det vil være muligt at udskille opgaven senere.
I bestemmelsen fastlægges i øvrigt snitfladen og kompetenceforholdet mellem de kommunale og statslige fordringshavere på den ene side og den nye restanceinddrivelsesmyndighed på den anden.
Det foreslås således, at de enkelte fordringshavere som hidtil skal varetage det almindelige opkrævningsarbejde, herunder også rykkerprocedurer, efter de fastlagte regler og procedurer herom.
Hvis der er tvist om kravets eksistens eller størrelse, skal tvisten afklares ved fordringshaverens foranstaltning.
Hvis en fordring er overdraget til restanceinddrivelsesmyndigheden, og der efterfølgende rejses tvivl om kravets eksistens, vil indsigelsen skulle behandles af fordringshaveren med henblik på en afklaring af spørgsmålet.
Det er en betingelse for overdragelse til restanceinddrivelsesmyndigheden, at skyldneren underrettes skriftligt af fordringshaveren om overdragelsen. Det kan i praksis ske på den sidste rykkerskrivelse eller på bekræftelsen af en indgået afdragsordning eller lignende. På tilsvarende vis skal fordringshaveren give skyldneren besked, hvis fordringen "tilbagekaldes" og der ydes henstand."

Inddrivelsesbekendtgørelsens § 3, stk. 1-2 (bekendtgørelse nr. 1513 af 13. december 2013 om inddrivelse af gæld til det offentlige) har følgende ordlyd:

"Fremkommer skyldneren efter fordringens overdragelse med indsigelser om fordringens eksistens eller størrelse, sender restanceinddrivelsesmyndigheden skyldnerens indsigelser til fordringshaveren eller den, der på vegne af fordringshaveren opkræver fordringen, til afgørelse af indsigelserne. Restanceinddrivelsesmyndigheden underretter skriftligt skyldneren om oversendelsen.
Stk. 2. Indsigelser fra skyldner om fordringens eksistens eller størrelse har ikke opsættende virkning i forhold til restanceinddrivelsesmyndighedens inddrivelse af fordringen, i det omfang der ikke er fastsat særlige bestemmelser herom i lovgivningen. Restanceinddrivelsesmyndigheden kan dog beslutte, at indsigelser om kravets eksistens eller størrelse tillægges opsættende virkning, hvis der er begrundet formodning om, at kravet ikke er opgjort korrekt eller ikke eksisterer. Restanceinddrivelsesmyndigheden kan endvidere tilbagesende kravet til fordringshaveren, hvis fordringshaveren ikke søger skyldnerens indsigelser om kravets eksistens eller størrelse afklaret inden rimelig tid."

Det fremgår således hverken direkte af inddrivelsesloven, de almindelige bemærkninger, bemærkningerne til § 2 eller inddrivelsesbekendtgørelsen, at det er en betingelse for overdragelse af krav til inddrivelse, at kravet er uomtvistet.

Den bemærkning om, at fordringer, der overdrages til inddrivelse, skal være uomtvistet, som repræsentanten har henvist til, står under afsnittet om klage, gældende ret. Beskrivelsen ses hverken at have støtte i den tidligere gældende lov (lov nr. 429 af 6. juni 2005 om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer) eller praksis.

Da bemærkningen endvidere er i direkte modstrid med det i de almindelige bemærkninger anførte under "Lovforslagets udformning" om, at udgangspunktet fortsat er, at indsigelser om kravets eksistens og størrelse ikke har opsættende virkning for inddrivelse af kravet, kan det ikke anses for at være en betingelse for overdragelse af krav til inddrivelse, at kravet er uomtvistet.

Det lægges til grund som ubestridt, at SKAT ikke forud for den påklagede afgørelse om modregning var bekendt med selskabets indsigelser vedrørende kravets eksistens, og allerede derfor havde SKAT ikke grundlag for at træffe afgørelse om at tillægge indsigelsen opsættende virkning. Da de faktiske forhold i nærværende sag således adskiller sig fra forholdene i afgørelsen offentliggjort i SKM2011.469.LSR på dette afgørende punkt, kan den offentliggjorte afgørelse ikke tillægges betydning ved behandlingen af nærværende klage.

Modregning
Der gælder ikke særlige modregningsregler vedrørende modregning i momstilgodehavende til dækning af afgifter for kontrol og analyse af dyr og foderstoffer. Det afgørende for, om modregningen er sket med rette, er de almindelige modregningsbetingelser. Modregning kan derfor kun gennemføres, hvis fordringerne er afviklingsmodne, retskraftige, der er gensidighed mellem kravene, og at de er udjævnelige.

Der er intet grundlag for at antage, at de opregnede betingelser ikke alle var opfyldt, da modregningen blev gennemført.

Det er således med rette, at SKAT har foretaget modregning i selskabets momstilgodehavende for maj 2015 med 27.000,95 kr. til dækning af gæld vedrørende afgifter for kontrol og analyse af dyr og foderstoffer med tilhørende opkrævningsgebyr til Fødevarestyrelsen.

Landsskatteretten stadfæster herefter SKATs afgørelse.