Klagen vedrører modregning i tilgodehavende moms for perioden 1. juli 2006 - 30. september 2006 for gæld til Udenrigsministeriet.

Landsskatterettens afgørelse

Landsskatteretten stadfæster Inddrivelsescentrets afgørelse.

Sagens oplysninger

Klageren ejer en virksomhed, der er momspligtig.

Klageren har været ansat i Udenrigsministeriet som eksportassistent. I årene 1998-2002 var han forflyttet til en ambassade.

Folketingets Ombudsmand afviste ved brev af 26. juli 2004 at behandle en klage fra klageren over, at han ikke havde modtaget et hjemflytningstillæg i forbindelse med hans hjemrejse til Danmark, da sagen var forældet.

Udenrigsministeriet meddelte klageren ved brev af 30. august 2004, at han på intet tidspunkt havde fået tilsagn om udbetaling af et hjemflytningstillæg, og at han skulle tilbagebetale i alt 6.025,64 kr., som var udbetalt til ham som udlæg til udgifter i forbindelse med hans hjemrejse til Danmark.

Klagerens advokat meddelte Udenrigsministeriet ved brev af 14. september 2004, at der ikke eksisterede et krav, da klageren var blevet lovet et ikke ydet hjemflytningstillæg.

Ved brev af 26. september 2005 meddelte Den Centrale Inddrivelsesenhed (nu Inddrivelsescentret) klageren, at den var blevet anmodet om at inddrive klagerens gæld til Udenrigsministeriet på 6.125,64 kr.

Udenrigsministeriet har ved e-mail af 20. december 2006 til Inddrivelsescentret meddelt, at kravet mod klageren fastholdes.

Klagerens momsansættelse for 3. kvartal 2006 udviste et overskydende beløb på 1.295 kr.

Inddrivelsescentrets afgørelse

Inddrivelsescentret har den 6. december 2006 foretaget modregning i klagerens tilgodehavende moms for perioden 1. juli 2006 - 30. september 2006 på 1.295 kr. Inddrivelsescentret har i forbindelse med klagen til Landsskatteretten fastholdt denne afgørelse.

Modregningen er sket efter dansk rets almindelige modregningsregler, der er fastsat ved retspraksis. Da klageren skal have udbetalt penge fra staten, og han samtidig har gæld til staten, kan de to krav ophøre helt eller delvist ved modregning.

I en udtalelse til Landsskatteretten har Inddrivelsescentret anført, at spørgsmålet om kravets eksistens ikke længere kan prøves administrativt, da Udenrigsministeriet fastholder kravet.

Inddrivelsescentret har endvidere anført, at der er taget forbehold for modregning i brev af 26. september 2005, og at modregnede beløb kun kan tilbagebetales ganske undtagelsesvis og kun i egentlig velfærdstruende tilfælde.

Endvidere har Inddrivelsescentret anført, at modregningen er gennemført efter dansk rets almindelige regler om modregning, herunder betingelserne om gensidighed, udjævnelighed og afviklingsmodenhed.

Kravene er gensidige, da klageren er kreditor for hovedfordringen og debitor for modkravet, og staten er debitor for hovedfordringen og kreditor for modfordringen. Ifølge retspraksis i modregningssammenhæng er der identitet mellem statens forskellige kasser og administrationer.

Kravene er udjævnelige, da både hovedfordringen og modkravet er pengekrav.

Kravet fra Udenrigsministeriet er forfaldent til betaling, og frigørelsestiden er indtrådt for klagerens tilgodehavende moms.

Klagerens påstand og argumenter

Klageren har fremsat påstand om, at modregningen i tilgodehavende moms ophæves.

Klageren skylder ikke Udenrigsministeriet noget. Tværtimod skylder Udenrigsministeriet klageren et hjemflytningstillæg på ca. 37.000 kr. ekskl. renter og kompensation for den tid, som klageren har brugt på sagen.

Det fremgår af Udenrigsministeriets protokollat for akademikere i Udenrigsministeriet, af Udenrigsministeriets ansættelsesvilkår for eksportassistenter, af Finansministeriets cirkulære om aftale om hjemflytningstillæg og af Udenrigsministeriets orientering om fastsættelse af udetillæg, at der ydes hjemflytningstillæg ved forflytninger.

Udtalelse fra SKAT, Hovedcentret

Landsskatteretten har i forbindelse med sagens behandling anmodet SKAT, Hovedcentret om en udtalelse.

SKAT, Hovedcentret har afgivet en udtalelse, hvoraf det blandt andet fremgår, at Udenrigsministeriets krav er af civilretligt karakter, da det udspringer af klagerens ansættelsesforhold i Udenrigsministeriet. Et krav, der udspringer af et ansættelsesforhold, må anses som et krav indenfor formuerettens område, der kan modregnes i kravet på tilbagebetaling af moms, jf. 3. sidste afsnit i Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 186 af 22. november 1983.

Dom eller andet grundlag for tvangsfuldbyrdelse efter retsplejelovens § 478, er ikke en betingelse for, at der kan ske modregning. Der er ikke i dansk lovgivning fastsat regler om

de almindelige betingelser for modregning. Modregning gennemføres efter regler, der hviler på retspraksis og retssædvane. Betingelserne for at foretage tvungen ikke konneks modregning er, at kravene er gensidige og udjævnelige, at modfordringen er retskraftig og forfalden, og at frigørelsestiden for hovedfordringen er indtrådt. Alle fire betingelser er opfyldt i nærværende sag.

Adgangen til modregning er ikke efter dansk ret i almindelighed begrænset til tilfælde, hvor rigtigheden af modfordringen er erkendt af debitor eller er åbenbar, let bevislig eller lignende, jf. UfR 1955.13H, Gomard: Obligationsret 3. del, 1993, side 187 og Ussing: Obligationsretten alm. del, 1967, side 326.

Indsigelser om fordringen skal behandles af fordringshaver, jf. opkrævnings- og inddrivelseslovens § 2, stk. 2. SKAT har således ingen kompetence til at afklare tvister om kravets eksistens eller størrelse. SKAT kan derfor heller ikke undlade at inddrive kravet med de inddrivelsesværktøjer, der er til rådighed, fordi kravet bestrides.

Landsskatterettens bemærkninger og begrundelse

Der gælder ikke særlige modregningsregler vedrørende Udenrigsministeriets krav. Mod- regning kan derfor kun gennemføres, hvis betingelserne om, at kravene skal være udjævnelige og gensidige, at modfordringen skal være retskraftig og forfalden, og at frigørelsestiden for hovedfordringen er indtrådt, er opfyldt.

I henhold til Højesterets dom af 5. november 1954, offentliggjort som UfR 1955.13H, er det ikke et krav for at foretage modregning, at modfordringen er erkendt af debitor. Betingelserne for at foretage modregning til dækning af klagerens gæld til Udenrigsministeriet er derfor umiddelbart opfyldt, selv om klageren stedse har bestridt kravet.

Statens modregningsret er imidlertid begrænset ved Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 186 af 22. november 1983. Af cirkulæreskrivelsen fremgår følgende:

"I retspraksis, herunder ved Højesterets dom af 13. november 1981 (U 82.24 H), er det fastslået, at en statsmyndighed, der skylder en borger eller virksomhed et beløb, kan benytte en fordring mod borger eller virksomheden, som tilkommer en anden statsmyndighed, til modregning i borgernes eller virksomhedens krav. Det gælder også, selv om statens fordring er af offentligretlig karakter f.eks. skatte- eller momstilsvar, mens virksomhedens fordring er opstået som følge af almindelig privatretlig samhandel med staten som kontraktspartner.

Både før, men især efter ophævelsen af statens konkursprivilegium for skatter m.v. i 1969 har det været kritiseret, at staten har en så vidtgående modregningsret. I ovennævnte dom blev der derfor fra Højesterets side udtrykt tvivl om, hvorvidt det er rimeligt at fastholde denne retstilstand fuldt ud.

Det er især blevet kritiseret, at den vide modregningsadgang for staten kan gøre det vanskeligt for leverandører af varer og tjenesteydelser til staten samt for entreprenører m.fl., der arbejder for staten, at opnå lån i pengeinstitutter e.l.

Det er endvidere blevet gjort gældende, at skattekrav, momskrav m.v. ikke i tilfælde af leverandørens eller entreprenørens konkurs gennem statens adgang til at modregne sine krav i købe- eller entreprisesummen bør gå forud for øvrige kreditorers krav, herunder arbejdstagers lønkrav samt krav fra underentreprenører o.l.

Man skal derfor efter beslutning i regeringen anmode styrelserne om fremover at undlade at modregne statslige krav uden for formuerettens område, herunder renter og sagsomkostninger i anledning af sådanne krav, i krav på vederlag for leverancer, entrepriser og arbejds- og tjenesteydelser samt andre formueretlige krav mod staten. Man skal samtidig anmode styrelserne om ikke at aftale modregning mellem sådanne krav samt at undlade at håndhæve allerede indgåede aftaler herom.

Statslige krav uden for formuerettens område er f.eks. alle skatterestancer, momskrav, bødekrav m.v.

Regreskrav vedrørende indfriede eksportkreditkautioner og statsgaranterede lån samt andre krav inden for formuerettens område berøres ikke af nærværende cirkulæreskrivelse. Sådanne krav vil derfor fortsat kunne bringes i modregning såvel i formueretlige krav mod staten som i krav mod staten uden for formuerettens område, f.eks. i krav på tilbagebetaling af overskydende skat eller moms.

Man anmoder om, at disse retningslinier følges i alle tilfælde, hvor staten endnu ikke har foretaget modregning.

Hvad angår tidligere udsendte cirkulæreskrivelser vedrørende modregning fra statens side, skal man henstille, at det overvejes, hvorvidt der er anledning til at ophæve eller revidere disse."

Der er ikke umiddelbart i cirkulæreskrivelsen noget til hinder for, at Inddrivelsescentret kan foretage modregning i klagerens tilgodehavende moms for den gæld, som klageren angiveligt har til Udenrigsministeriet.

Det bemærkes dog, at det i cirkulæreskrivelsen anførte om, at der ikke kan/bør ske modregning i skyldneres privatretlige krav mod det offentlige for det offentliges krav mod skyldneren af offentligretlig karakter (skatter, moms etc.), i lige så høj grad gør sig gældende i den her foreliggende situation, hvor det offentlige har et privatretligt krav mod klageren, og klageren har et offentligretligt krav mod det offentlige. Klageren kan således have behov for at give sine eventuelle långivere transport i f.eks. et negativt momstilsvar, og der ses ikke vægtige grunde til, at det offentliges privatretlige krav via denne modregningsadgang skal gå forud for eventuelle øvrige kreditorers krav. Det offentliges modregningsadgang synes endvidere særlig betænkelig i dette tilfælde, fordi det offentliges krav ikke er fastslået på en sådan måde, at det kunne være tvangsfuldbyrdet af fogedretten. Procesbyrden overvæltes derfor ved modregningen på klageren.

Justitsministeriets nævnte cirkulære afskærer imidlertid ikke positivt modregning i en situation som den foreliggende. Da cirkulæret endvidere udgør en undtagelse til en almindelig ulovbestemt modregningsret, og da sådanne undtagelser normalt ikke kan fortolkes udvidende f.eks. ved analogislutninger, har Landsskatteretten ikke fornødent grundlag for at tilsidesætte den påklagede afgørelse om modregning, og afgørelsen stadfæstes derfor.

Landsskatteretten vil sende kopi af denne afgørelse i anonymiseret form til Justitsministeriet til eventuel nærmere overvejelse af problemstillingen.