Parter
Skatteministeriet
(Kammeradvokaten v/advokat Steffen Sværke)
mod
H1 Universitet
(advokat Tom Kári Kristjánsson)
Afsagt af landsdommerne
Jan Uffe Rasmussen, Olaf Tingleff og Betina Juul Heldmann (kst.)
Sagens baggrund og parternes påstande
Denne sag, der er anlagt ved byretten den 15. juni 2011, er ved kendelse af 19. august 2011 henvist til behandling ved Østre Landsret i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1.
Sagen drejer sig om, hvorvidt sagsøgte, H1 Universitet, kan anses som en statsinstitution i forhold til reglerne i registreringsafgiftsloven, således at H1 Universitet er fritaget for at betale registreringsafgift af universitetets køretøjer.
Sagsøgeren, Skatteministeriet, har nedlagt påstand om, at H1 Universitet skal anerkende, at universitetet ikke er en statsinstitution i forhold til registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2, og at universitetet skal betale registreringsafgift af køretøjer indregistreret efter 1. juni 2010 og frem til tidspunktet for endelig dom.
H1 Universitet har nedlagt påstand om frifindelse.
Sagsfremstilling
Landsskatteretten har den 15. marts 2011 afsagt følgende kendelse:
"...
Sagen vedrører SKATs bindende svar vedrørende spørgsmål om, hvorvidt H1 Universitet, herefter H1 Universitet, kan anses for en statsinstitution i forhold til registreringsafgiftsloven, således at der kan ske fritagelse for registreringsafgift for H1 Universitet's køretøjer.
Landsskatterettens afgørelse
H1 Universitet har stillet følgende spørgsmål med anmodning om bindende svar til SKAT:
"...
Er H1 Universitet en statsinstitution i forhold til registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2?
..."
SKAT har besvaret spørgsmålet med: "Nej".
Landsskatteretten ændrer besvarelsen af spørgsmålet til: "Ja".
Møde mv.
Der har været afholdt forhandling med H1 Universitet's repræsentant.
Sagens oplysninger
H1 Universitet (H1 Universitet) er ved lov nr. ... af ..., herefter H1 Universitet-loven, overgået til at være et selvejende universitet under det daværende Forskningsministerium (nu Videnskabsministeriet). Universitetet driver ifølge nævnte lovs § 1 forskning og giver videregående uddannelse indtil det højeste videnskabelige niveau indenfor det teknisk-naturvidenskabelige fagområde og hermed beslægtede områder. Af årsrapporten for 2009 fremgår bl.a., at H1 Universitet's indtægter udover tilskud på finansloven tillige består af eksterne midler til forskning, kursusvirksomhed, patentvirksomhed, notesalg, deltagerbetaling for deltidsuddannelse ligesom der modtages midler fra Globaliseringspuljen og omstillingsreserven mv.
Af H1 Universitet-lovens § 1, stk. 2, fremgår, at det selvejende universitet er en del af den offentlige forvaltning under tilsyn fra forskningsministeren. Det selvejende universitet er omfattet af universitetsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 754 af 17. juni 2010, med de afvigelser, der følger af H1 Universitet-loven, jf. denne lovs § 1, stk. 3.
H1 Universitet er organiseret med en direktion samt omkring 20 institutter, herunder 5 sektorforskningsinstitutter bl.a. det tidligere H1.1, som pr. 1. januar 2007 er fusioneret med H1 Universitet. Pr. 31. december 2009 var der ifølge årsrapporten ansat et antal personer svarende til 4.555 årsværk. Den daglige ledelse varetages i henhold til § 9 i H1 Universitet's vedtægter af rektor indenfor de rammer, som bestyrelsen har fastsat.
Det fremgår nærmere af kapitel 3 i universitetsloven, at bestyrelsen er øverste myndighed for universitetet og bl.a. godkender universitetets budget efter indstilling fra rektor, der desuden varetager universitets daglige ledelse. Bestyrelsen er ifølge universitetslovens § 11 ansvarlig over universitetets virke overfor ministeren, herunder i relation til forvaltningen af de statslige tilskud. Af H1 Universitet-lovens § 2, stk. 3 fremgår, at bestyrelsen består af en formand og 3 eksterne medlemmer, der udpeges af forskningsministeren. Et af de eksterne medlemmer udpeges efter indstilling fra undervisningsministeren. Medarbejderne ved H1 Universitet vælger 2 medlemmer af bestyrelsen, og de studerende ved H1 Universitet vælger 1 medlem af bestyrelsen.
Derudover fremgår det af universitetslovens § 19, at ministeren yder tilskud til universitetets undervisnings-, forsknings- og formidlingsvirksomhed og andre opgaver, som er henlagt til universitetet. Tilskuddet fastlægges på de årlige finanslove. Tilskuddene indeholder ifølge H1 Universitet-lovens § 4, stk. 3, såvel bidrag til dækning af de primære opgaver som de indirekte omkostninger ved driften af universitetet. Ministeriet kan desuden yde lån til forskellige institutionsformål, jf. H1 Universitet-lovens § 5. Ifølge universitetslovens § 28 er universitetet omfattet af lov om statens regnskabsvæsen mv.
Om nedlæggelse fremgår det af H1 Universitet-lovens § 10, at beslutter bestyrelsen at nedlægge universitetet som selvejende institution, overgår dets nettoformue til staten. Beslutning om nedlæggelse skal godkendes af forskningsministeren efter høring af undervisningsministeren. Gaver skænket til H1 Universitet disponeres dog i overensstemmelse med gavegivers ønske eller, såfremt gavegiver ikke har fremsat et ønske, til de formål, der er fastsat i de til enhver tid gældende vedtægter.
Af bemærkningerne til Lovforslag ..., FT ... om forslag til lov om H1 Universitet's overgang til selveje fremgår bl.a., at omlægningen indebærer, at universitetet får ejendomsretten til sine bygninger og dermed mulighed for at lånefinansiere en tiltrængt modernisering af bygninger og inventar, og at forskningsministeren efter overgangen til selveje ikke længere er universitets øverste myndighed, at klager over H1 Universitet´s afgørelser for så vidt angår retlige spørgsmål dog fortsat kan påklages til undervisnings- og forskningsministeren, at H1 Universitet efter overgangen til selveje stadig i momslovens forstand anses for en statslig institution, samt at de tjenestemænd, der ikke overgår til ansættelse ved det selvejende universitet, opretholder deres ansættelsesforhold som statstjenestemænd.
Det fremgår af sagens materiale, at H1 Universitet løbende anskaffer personmotorkøretøjer og varevogne efter reglerne for statsinstitutioner, jf. registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2.
SKATs afgørelse
SKAT har besvaret H1 Universitet's anmodning om bindende svar med: "Nej". Til støtte for afgørelsen er anført, at H1 Universitet ikke kan anses for en statsinstitution i registreringsafgiftslovens forstand, jf. registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2.
Ifølge § 1, stk. 4, i H1 Universitet's vedtægter, er H1 Universitet en selvejende institution med bygningsmæssigt selveje. I henhold til universitetslovens § 1, stk. 2, er universiteter selvejende institution indenfor den offentlige forvaltning under tilsyn af ministeren. Statsinstitutioner er i henhold til registreringsafgiftslovens § 1, stk. 1, nr. 2, fritaget for registreringsafgift. Begrebet statsinstitutioner er ikke nærmere defineret i loven.
Af administrativ praksis, der er beskrevet i punktafgiftsvejledningen for 2010 fremgår, at ved statsinstitutioner forstås institutioner, hvis budget er optaget på finansloven. Selvejende institutioner anses ikke som statsinstitutioner, selvom driften finansieres fuldt ud af det offentlige. Landsskatteretten har i 1999 truffet afgørelse om, at Handelshøjskolen, der er en selvejende institution, ikke kan anses som en statsinstitution, selvom institutionens drift fuldt ud dækkes af tilskud fra staten. Selvejende institutioner er således ifølge administrativ praksis ikke omfattet af begrebet statsinstitutioner.
Der er endvidere henvist til Finansministeriets rapport om "Selvejende institutioner - styring, regulering og effektivitet" fra april 1999, hvor der er redegjort for begrebet selvejende institution. Det fremgår heraf, at der sondres mellem selvejende institutioner oprettet på privatretligt henholdsvis offentligretligt grundlag, men at der ikke i lovgivningen eller den juridiske teori er fastlagt en entydig definition af begrebet selvejende institution.
Der er derudover henvist til afsnit 3.1.2. og 2.4.9 i budgetvejledningen i Finansministeriets rapport om selvejende institutioner, hvoraf det fremgår, at de selvejende institutioner ikke er egentlige statsinstitutioner med egen driftsbevilling på finansloven, men finansieres af tilskud fra staten.
Ydermere er der henvist til afsnit 3.1.4 i vejledning til universitetsloven, ifølge hvilken begrebet selvejende institutioner dækker to forskellige juridiske selskabsformer i form af den privatretlige selskabsform "fonden", og det offentligretlige begreb "særlige forvaltningssubjekter". De særlige forvaltningssubjekter udskilles fra den øvrige statslige forvaltning ved lov. Selvstændigheden kan variere meget fra område til område, men det grundlæggende kendetegn er, at de ikke indgår i det statslige hierarki, og at de ikke er under instruktion fra vedkommende minister. Ledelsen er normalt en selvstændig bestyrelse, og institutionen er ikke omfattet af det statslige bevillingssystem, men har en anden finansiering i form af for eksempel statslige tilskud. Universiteterne vil dog fortsat være underlagt ministerens tilsyn, således at ministeren kan gribe ind overfor bestyrelsen.
Klagerens påstand og argumenter
H1 Universitet's repræsentant har fremsat påstand om, at besvarelsen af SKATs bindende svar ændres til: Ja. Til støtte herfor er anført, at begrebet "selvejende" ikke i sig selv udelukker, at en institution kan anses for en statsinstitution i relation til registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2. Der skal således foretages en konkret vurdering af de faktiske forhold i institutionen.
Det fremgår af punktafgiftsvejledningen, at selvejende institutioner, herunder en teknisk skole, ikke kan anses for statsinstitutioner, selvom driften fuldt ud finansieres af det offentlige. Eneste praksis, der underbygger dette, er en ikke-offentliggjort kendelse fra Landsskatteretten fra af 29. oktober 1999 vedrørende Handelshøjskolen.
Efter repræsentantens opfattelse er Landsskatterettens primære begrundelse i kendelsen af 29. oktober 1999 for ikke at anse Handelshøjskolen for en statsinstitution, at Handelshøjskolen i sin tid blev oprettet på privatretlige vilkår. Det er således tillagt afgørende vægt, at formuen ikke tilfalder staten ved en likvidation. Der er desuden foretaget en konkret vurdering.
Hvis selvejende institutioner pr. definition ikke kan være statsinstitutioner, ville det vel være overflødigt for Landsskatteretten i den nævnte kendelse at foretage en nærmere vurdering af Handelshøjskolens status i forhold til registreringsafgiftsloven. Derimod kan man indirekte udlede, at det ikke kan udelukkes, at en selvejende institution kan være en statsinstitution.
H1 Universitet adskiller sig i al væsentlighed kun fra helt traditionelle statsinstitutioner ved, at H1 Universitet kan opretholde en egen formue, som er adskilt fra statens øvrige formue, indtil H1 Universitet eller staten vælger at nedlægge universitetet, samt at H1 Universitet lovgivningsmæssigt er tillagt en lidt større styringsmæssig og økonomisk selvstændighed end den øvrige statslige forvaltning. Der foreligger således ikke lovgivningsmæssige forhold, som kan medføre, at H1 Universitet ikke skal anses for at være en statsinstitution.
H1 Universitet er optaget på finansloven. Af tekstanmærkningerne fremgår bl.a., at universiteterne er selvforsikrende i henhold til Finansministeriets cirkulære nr. 9783 af 9. december 2005 om selvforsikring i staten, hvilket naturligvis også omfatter biler. I finansloven er der således taget stilling til, at universiteter og dermed også H1 Universitet skal anses for at være en statsinstitution.
Derudover er universiteterne underlagt Finansministeriets Budgetvejledning. Budgetvejledningen indeholder de såkaldte almindelige bevillingsbestemmelser for statsadministrationens disponering over de bevillinger, der er givet på de årlige bevillingslove mv. Budgetvejledningen er formelt set et cirkulære, der er godkendt af Finansudvalget. Budgetvejledningen har derfor ikke retsvirkning for institutioner uden for staten.
Af budgetvejledningens afsnit 2.4.16 "Ministerbiler og andre tjenestebiler" fremgår det, at "Anskaffelse og anvendelse af ministerbiler og andre tjenestebiler sker i overensstemmelse med Finansministeriets cirkulære om statens tjenestebiler (cirkulære nr. 9304 af 16/6 2003) ". H1 Universitet er underlagt denne bestemmelse om statens tjenestebiler.
Skatterådet har i SKM2008.303.SR lagt til grund, at H1 Universitet er en statslig institution, som er omfattet af momslovens § 3, stk. 2, nr. 3. SKAT har ligeledes i "Retningslinerne for universiteternes krav på tilbagebetaling af energiafgifter" af 1. februar 2006, anført, at universiteterne er omfattet af momslovens § 3, stk. 2, nr. 3, og dermed også momslovens § 9, som statsinstitutioner indenfor Videnskabsministeriet ressortområde.
Når både Skatterådet og SKAT således har afgjort, at universiteter er statsinstitutioner i momslovens forstand, kan universiteterne ikke vurderes anderledes i forhold til registreringsafgiftslovens bestemmelser.
Overordnet reguleres H1 Universitet af universitetsloven. H1 Universitet-loven er bortset fra bestemmelserne om bygningsselveje ophævet ved lovbekendtgørelse nr. 1322 af 14. december 2004. H1 Universitet-loven er på øvrige områder erstattet af universitetsloven. Af universitetslovens § 1, stk. 2, fremgår, at universiteter er selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning under tilsyn af ministeren for videnskab, teknologi og udvikling. Det fremgår således heraf, at H1 Universitet er en institution inden for den offentlige forvaltning, som er under tilsyn af ministeren for videnskab, teknologi og udvikling. Dermed er H1 Universitet også en del af det statslige hierarki.
I bemærkningerne til bestemmelsen, jf. lovforslag nr. L 125 af 15. januar 2003, er anført følgende om universiteters status som statsinstitution:
"...
Universiteterne vil blive selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning og vil fortsat være omfattet af bl.a. offentlighedsloven, forvaltningsloven, ombudsmandsloven, statsbyggeloven samt persondataloven. H1 Universitet er dermed underlagt disse love på lige fod med alle andre statsinstitutioner.
..."
Endvidere er der om institutionelt selveje i bemærkningerne anført, at der med lovforslaget etableres institutionelt selveje for de nuværende statsinstitutioner blandt universiteterne. Videre fremgår, at de særlige forvaltningssubjekter udskilles fra den øvrige statslige forvaltning ved lov, der samtidig regulerer, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning. Universiteterne vil dog fortsat være underlagt ministerens tilsyn. Det betyder blandt andet, at ministeren har mulighed for at gribe ind overfor bestyrelsen som universitetets øverste myndighed, hvis den ikke lever op til sit ansvar efter dette lovforslag.
Som det fremgår af bemærkningerne, anvendes begrebet selvejende institution på universitetslovens område synonymt med det offentligretlige begreb "særlige forvaltningssubjekter", hvorved der ifølge bemærkningerne forstås institutioner, der er udskilt fra den øvrige statslige forvaltning ved en lov, der fastsætter, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning.
Det offentligretlige begreb "særlige forvaltningssubjekter"/"statslige selvejende institutioner" er således statslige institutioner indenfor den statslige forvaltning.
Stiftelsesgrundlaget er således offentligretligt, og grundlaget for institutionernes virke vil i første omgang være ressortlovgivningen eventuelt suppleret med vedtægter fastsat i medfør af ressortlovgivningen.
Sådanne institutioner er selvstændige retssubjekter, men de er som udgangspunkt ikke beskyttet mod indgreb fra lovgivningsmagten, og kan nedlægges ved lov, i hvilken forbindelse institutionens formue kan indgå i statskassen. Reguleringen af de pågældende institutioner vil alene være at finde i lovgivningen om institutionen og eventuelle regler, herunder vedtægter, der har hjemmel deri.
Særlige forvaltningssubjekter er således institutioner, der er stiftet af staten ved lov, og som kan nedlægges ved lov, i hvilken forbindelse formuen kan gå tilbage til statskassen, hvorfor man ikke opfylder det almindelige fondsretlige krav til en selvejende institution om en bindende udskillelse fra stifterens formue. Universiteterne er således ikke selvejende i fondsretlig forstand. H1 Universitet's Institutionelle selveje adskiller ej heller universitetet fra staten på en sådan måde, at H1 Universitet ikke skal anses for at være en statsinstitution.
Af H1 Universitet's vedtægter fremgår, at H1 Universitet er en selvejende institution med bygningsmæssigt selveje. Af vedtægternes § 21, stk. 1, fremgår nærmere, at hvis bestyrelsen beslutter at nedlægge universitetet som selvejende institution, overgår dets nettoformue til staten. Beslutning om nedlæggelse skal godkendes af ministeren for Videnskab, Teknologi og Udvikling. Videnskabsminister Helge Sander har i egenskab af ressortminister underskrevet vedtægterne sammen med H1 Universitet's bestyrelsesformand.
Ministerens underskrivelse af vedtægterne har baggrund i, at H1 Universitet ifølge universitetsloven anses for at være en statsinstitution.
Af bestemmelserne i H1 Universitet's vedtægter vedrørende bestyrelsen kan derudover udledes, at bestyrelsen er direkte ansvarlig overfor ministeren, og ministeren har bemyndigelse til at afsætte bestyrelsen i bestemte situationer. Privatretlige selvejende institutioner er ikke direkte ansvarlig overfor ministeren, ligesom ministeren ikke kan afsætte bestyrelse. Disse forhold bekræfter H1 Universitet's status som statsinstitution.
Universiteterne er endvidere omfattet af Finansministeriets stillingskontrol med undtagelse af undtaget stillinger som professorer i lønramme 37. Formålet med Finansministeriets stillingskontrol er at styre antallet af nyoprettede stillinger i lønrammerne 37-42 i staten med henblik på at hindre en uhensigtsmæssig vækst i normeringen i de øverste lønrammer. Desuden skal stillingskontrollen medvirke til at undgå utilsigtet lønglidning i staten samt til at forhindre, at staten bliver lønførende. Dette indikerer, at universiteterne på dette område også betragtes som en institution i staten.
Rigsrevisionen har derudover i et notat af 30. november 2005 om regnskabs-og revisionsbestemmelser for universiteterne fastslået, at universiteterne, jf. universitetslovens § 32, stk. 1 og 2, er omfattet af statsregnskabsloven. Rigsrevisionen fastslår endvidere, at dette indebærer, at universiteterne skal følge bevillings- og dispositionsreglerne i staten. Endvidere fremgår det af Rigsrevisionens notat, at universiteterne er omfattet af det statslige forvaltningsretlige system. Den eneste undtagelse er universiteternes mulighed for at opbygge egne formuer uden for statsregnskabet.
Af de statslige selvejende institutioner er det kun universiteterne, der er underlagt de statslige regnskabsregler fuldt ud, mens de øvrige selvejende institutioner som udgangspunkt følger de private regnskabsregler. Det forhold, at universiteterne skal følge bevillings- og dispositionsreglerne i staten bekræfter universiteternes status som statsinstitutioner.
Der er ydermere henvist til Finansministeriet har i april 2009 udgivet rapporten "Selvejende institutioner - styring, regulering og effektivitet".
Landsskatterettens bemærkninger og begrundelse
Af registreringsafgiftslovens § 1 fremgår, at der skal svares afgift til statskassen af motorkøretøjer, som skal registreres efter færdselsloven, medmindre andet følger af bestemmelserne i denne lov. Efter registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2, er personkøretøjer og varevogne som nævnt i § 5, stk. 1, 2 og 8, der udelukkende anvendes af danske statsinstitutioner, fritaget for registreringsafgift.
Landsskatteretten finder, at H1 Universitet må anses for en statsinstitution i registreringsafgiftslovens forstand, således at de køretøjer, der udelukkende anvendes af H1 Universitet er undtaget registreringsafgiftspligten i henhold til registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2. Der er herved henset til, at H1 Universitet er oprettet i henhold til lov på offentligretligt grundlag, at formuen ikke er uigenkaldeligt udskilt fra staten, idet nettoformuen overgår til staten ved en eventuel opløsning, der i øvrigt skal godkendes af ressortministeren, at H1 Universitet er en del af den offentlige forvaltning under tilsyn fra ressortministeren, at ressortministeren udpeger flertallet af medlemmerne i den bestyrelse, der er H1 Universitet's øverste myndighed, at ressortministeren fastsætter tilskuddene til H1 Universitet, og at H1 Universitet er optaget på finansloven og omfattet af budgetvejledningen.
Landsskatteretten ændrer dermed besvarelsen af spørgsmålet til: "Ja".
Den ændrede skatteberegning vil fremgå af en revideret årsopgørelse, som senere vil blive udskrevet af skattemyndighederne."
Retsgrundlaget
Registreringsafgiftslovens § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, nr. 2, er sålydende:
"...
§ 1. Der svares afgift til statskassen af motorkøretøjer, som skal registreres i Køretøjsregisteret efter lov om registrering af køretøjer, og af påhængs- og sættevogne til sådanne motorkøretøjer. Der svares dog ikke afgift af køretøjer, der registreres på grænsenummerplader eller prøvemærker. Afgiften svares i forbindelse med et køretøjs første registrering, medmindre andet følger af bestemmelserne i denne lov.
§ 2, stk. 1, nr. 2. Fritaget for afgift er personkøretøjer og varevogne som nævnt i § 5, stk. 1, 2 og 8 der udelukkende anvendes af danske statsinstitutioner, bortset fra køretøjer, der anvendes erhvervsmæssigt i konkurrence med private erhvervsdrivende.
..."
I lov nr. ... af ... om H1 Universitets overgang til selveje er anført:
"...
Kap. 1. Lovens område, godkendelse m.v.
§ 1.
Loven omfatter H1 Universitet (H1 Universitet), som er et selvejende universitet under Forskningsministeriet. Universitetet driver forskning og giver videregående uddannelse indtil det højeste videnskabelige niveau inden for det teknisk-naturvidenskabelige fagområde og hermed beslægtede områder.
Kap. 2. Universitetets ledelse, tegningsret m. v.
§ 2.
Bestyrelsen er øverste myndighed for det selvejende universitet. Bestyrelsen varetager universitetets interesser som uddannelses- og forskningsinstitution og fastlægger retningslinjer for universitetets langsigtede virksomhed, udvikling og organisation.
Stk. 3. Bestyrelsen består af en formand og 3 eksterne medlemmer, der udpeges af forskningsministeren. Et af de eksterne medlemmer udpeges efter indstilling fra undervisningsministeren. Medarbejderne ved H1 Universitet vælger 2 medlemmer af bestyrelsen, og de studerende ved H1 Universitet vælger 1 medlem af bestyrelsen. De nærmere regler for bestyrelsen, dens opgaver samt universitetets organisering fastsættes i vedtægterne, jf. dog stk. 1 og 2.
...
Stk. 5. Rektor tegner universitetet med undtagelse af dispositioner over fast ejendom, hvor universitetet tegnes af bestyrelsesformanden sammen med et medlem af bestyrelsen, jf. dog § 3.
§ 3.
Bestyrelsen er over for forskningsministeren ansvarlig for det selvejende universitets virke, herunder forvaltningen af de statslige tilskud, jf. § 4.
Stk. 2. Hvis bestyrelsen ikke efterkommer påbud fra forskningsministeren om berigtigelse af retsstridige forhold, kan forskningsministeren pålægge bestyrelsen at træde tilbage, således at en ny bestyrelse skal udpeges.
Stk. 3. Hvis bestyrelsen ved sine dispositioner bringer universitetets videreførelse i fare, kan forskningsministeren pålægge bestyrelsen straks at træde tilbage og kan i forbindelse hermed indsætte et midlertidigt styre, indtil der er udpeget en ny bestyrelse.
Stk. 4. Beslutning om at anlægge retssag mod bestyrelsesmedlemmer, rektor, eventuelle revisorer eller andre i anledning af tab påført universitetet kan træffes af bestyrelsen eller forskningsministeren.
...
§ 4.
Forskningsministeren yder tilskud til det selvejende universitets forsknings- og formidlingsvirksomhed og andre opgaver, som er henlagt til universitetet. Tilskuddet fastlægges på de årlige finanslove.
Stk. 2. Undervisningsministeren yder tilskud til universitetets undervisningsvirksomhed. Tilskuddet fastlægges ud fra takster fastsat på de årlige finanslove for grupper af uddannelser og antal årsstuderende.
Stk. 3. Tilskuddet til universitetets primære opgaver som nævnt i stk. 1 og 2 indeholder tillige et bidrag til dækning af de indirekte omkostninger ved universitetet, herunder ledelse, administration, bygningsdrift m.v. Universitetet kan opspare tilskud til anvendelse til universitetets formål i følgende finansår.
...
§ 6.
Forskningsministeren kan tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde helt eller delvis eller kræve tilskud tilbagebetalt helt eller delvis, hvis det selvejende universitet ikke følger bestemmelserne i denne lov eller de regler eller aftaler, der er fastsat eller indgået i henhold til loven.
...
§ 7.
Bestyrelsen skal forvalte det selvejende universitets midler sådan, at de bliver til størst mulig gavn for universitetets formål.
Stk. 2. Universitetets likvide midler skal anbringes i overensstemmelse med Justitsministeriets bekendtgørelse om anbringelse af fondes midler og bestyrelsesvederlag m.v.
Stk. 3. Forskningsministeren kan efter forhandling med by- og boligministeren fastsætte nærmere regler om universitetets byggevirksomhed og bygningsforhold i øvrigt.
§ 8.
Det selvejende universitets regnskabsår er finansåret. Ved regnskabsårets afslutning udarbejdes et årsregnskab omfattende resultatopgørelse, balance og anlægsoversigt. Regnskabet skal underskrives af bestyrelsen og af rektor.
Stk. 2. Universitets regnskab revideres af rigsrevisor i henhold til lov om revisionen af statens regnskaber m.m.
Stk. 3. Regnskabet opstilles efter regler, der fastsættes af forskningsministeren. Universitets regnskabsføring skal være i overensstemmelse med regler fastsat i overensstemmelse med regler fastsat af forskningsministeren. Reglerne fastsættes efter forhandling med undervisningsministeren.
Stk. 4. Rigsrevisor kan med forskningsministeren aftale, at revisionsopgaver i henhold til stk. 2 varetages i et nærmere fastlagt samarbejde mellem rigsrevisor og en institutionsrevision. Institutionsrevisionen udføres af en statsautoriseret eller registreret revisor.
§ 9.
Det selvejende universitet skal følge de af finansministeriet fastsatte eller aftalte regler om løn- og ansættelsesvilkår, herunder pensionsforhold for det personale, der er ansat ved universitetet. Universitetet skal endvidere følge de af finansministeren fastsatte eller aftalte regler om særskilt vederlæggelse.
...
§ 10.
Beslutter bestyrelsen at nedlægge universitetet som selvejende institution, overgår dets nettoformue til staten. Beslutning om nedlæggelse skal godkendes af forskningsministeren efter høring af undervisningsministeren.
Stk. 2. Gaver skænket til det selvejende universitet H1 Universitet eller givet til den tidligere statsinstitution i medfør af universitetslovens § 9, stk. 8, overgår ikke til staten efter stk. 1. Sådanne gaver disponeres i overensstemmelse med gavegivers ønske eller, hvis gavegiver ikke har fremsat et ønske, til de formål, der er fastsat i de til enhver tid gældende vedtægter for det selvejende universitet.
§ 11.
Loven træder i kraft den 1. januar 2001.
§ 12.
Forskningsministeren bemyndiges til at overdrage de grundarealer og bygninger, som staten hidtil har stillet til rådighed for statsinstitutionen, mod at det selvejende universitet påtager sig den indestående gæld og andre byrder og betaler en overdragelsessum på 50 pct. af værdiansættelsen. Overdragelsen er fritaget for tinglysningsafgift.
Stk. 2. Forskningsministeren bemyndiges til vederlagsfrit at overdrage udstyr og andet løsøre, der til brug for universitetet er stillet til rådighed af staten.
Stk. 3. Forskningsministeren bemyndiges til vederlagsfrit at lade det selvejende universitet indtræde i de øvrige ejendoms- og immaterielle rettigheder, der er knyttet til statsinstitutionen.
Stk. 4. Det selvejende universitet overtager de fordringsrettigheder og forpligtelser, der er knyttet til statsinstitutionen. Staten hæfter dog, som selvskyldnerkautionist for de forpligtelser, som universitetet har pådraget sig indtil overdragelsestidspunktet.
Stk. 5. Forskningsministeren offentliggør overdragelsestidspunktet i Statstidende.
§ 13.
Tjenestemænd, der er anset ved H1 Universitet, som i medfør af § 1 er overgået til selveje, kan vælge at opretholde deres ansættelsesforhold som statstjenestemænd under udførelse af arbejdet ved universitetet. Tjenestemænd har ikke krav på ventepenge, rådighedsløn eller pension som følge af universitets overgang til selveje og har pligt til at underkaste sig de forandringer i sine tjenesteforretningers omfang og beskaffenhed, som følger af denne overgang.
...
§ 14.
Ved overgang til selvejende universitet gennemføres en opgørelse af H1 Universitets mellemregning med staten pr. 31. december 2000.
Stk. 2. H1 Universitet aflægger et afsluttende årsregnskab pr. 31. december 2000.
Stk. 3. De ved lovens ikrafttræden gældende bevillingsregler for statsinstitutioner gælder for H1 Universitet, indtil forsknings- og undervisningsministeren har udstedt tilskudsbekendtgørelser, som regulerer forholdet mellem staten og den selvejende institution, jf. § 4, stk. 4 og 5.
..."
Af bemærkningerne i lovforslaget til H1 Universitet-loven, lovforslag nr. ..., fremsat den ..., fremgår blandt andet:
"...
Universitetsloven af 1999 var båret af en bestræbelse på at kunne imødekomme det enkelte universitets ønske om individuel organisering. Universitetsloven er derfor en ramme, som giver mulighed for en rig variation af styrelsesindretninger, svarende til universitetets opgaver og deraf afledte behov. Regeringen ønsker at udnytte denne ramme bredest muligt, idet dog enhver indretning skal respektere, at studenter- og medarbejderindflydelsen på egne forhold består.
H1 Universitet er et erhvervsrettet universitet. Et mål for universitetet er at levere sit bidrag til, at dansk erhvervsliv fortsat kan være i front i en verden, hvor viden og innovation spiller en stadigt stigende rolle. Derfor skal studiemiljøerne tiltrække studerende, der kan matche de deraf afledte krav, og universitetets forskning skal skabe grundlaget for den erhvervsudvikling, der er så betydningsfuld for dansk velfærd. Rigtigt indrettet bliver H1 Universitet det naturlige mødested for udbud af og efterspørgsel efter de fagområder, som tilsammen bestemmer evnen til innovation både på det lange og på det korte sigt. Mulighederne for at udvikle centre svarende til ...centret og ...-centret (...) inden for andre indsatsområder, øges.
Endelig er der en forventning om, at H1 Universitet kan uddanne nye ingeniører med kompetencer, som til stadighed efterspørges af erhvervslivet. Men også efteruddannelse af ingeniører skal være en kerneaktivitet på H1 Universitet.
Omdrejningspunktet for hele den reform, som ligger i lovforslaget, er de store perspektiver og udviklingsmuligheder, H1 Universitet får i forhold til erhvervslivet. Det er erhvervslivet, der er de primære aftagere af forskningen og de studerende. Etableringen af en bestyrelse og en dynamisk organisation, tilvejebringelsen af kapital til en gennemgribende modernisering, flere studerende på grund af attraktive uddannelser, forskning af international klasse, vil være forgæves, hvis ikke H1 Universitet indgår i et tæt samarbejde med danske virksomheder. Det er derfor af afgørende betydning, at der etableres højprofilerede innovative miljøer på H1 Universitet, sådan at der kan slås bro mellem dansk erhvervsliv og H1 Universitet.
Det er regeringens opfattelse, at et tæt samarbejde mellem industrien og universitetet er vejen frem, hvis H1 Universitet skal være en national dynamo for udviklingen af de ... fagområder i Danmark til gavn for dansk erhvervsliv og danske arbejdspladser. Dette mål står ikke i modsætning til, at H1 Universitet fortsat skal have en fremtrædende rolle inden for dansk grundforskning, og at H1 Universitet fortsat er forpligtet til grundforskning i samme omfang som de øvrige universiteter.
...
Økonomi:
Lovforslaget giver den selvejende institution betydeligt større frihedsgrader i forvaltningen af kapitalapparatet end i dag, hvor det er en statsinstitution. Den selvejende institution får ved overdragelsen af ejendommene blandt andet mulighed for at belåne bygningerne med henblik på investeringer inden for institutionens formål, herunder bygningsområdet. Dette betyder, at H1 Universitet kan få finansieret en tiltrængt modernisering af deres lokaler og apparaturpark over de næste 10 år.
Ved at fortætte H1 Universitet´s forsknings- og undervisningsaktiviteter kan der frigøres arealer til udlejning til forsknings- og udviklingstunge virksomheder samt fagligt interessante samarbejdspartnere. Dette kan bidrage finansielt til nye indsatsområder samt medvirke til udviklingen af nye højprofilerede innovative miljøer.
Lovforslagets hovedpunkter
Lovforslaget opstiller rammerne for H1 Universitets (H1 Universitet) kapitalforhold og tilskudsforvaltning ved overgang til selveje. Forskningsministeren bemyndiges i lovforslaget til at overdrage statens grundarealer, bygninger og inventar, som indtil overgangen til selveje har været til rådighed for statsinstitutionen H1 Universitet.
Som en følge af overgangen til selveje vil institutionens øverste myndighed blive en bestyrelse. Den daglige ledelse varetages af en rektor, der er ansat af bestyrelsen. Bestyrelsen vil få det overordnede ansvar for økonomien på H1 Universitet, og det øverste ansvar for kapitalforvaltningen overgår fra staten til bestyrelsen for det selvejende H1 Universitet. Bestyrelsen er endvidere øverste ansvarlige for strukturen på H1 Universitet.
...
Relation til anden lovgivning
...
H1 Universitet er i dag en statsinstitution, som reguleres efter lov om universiteter m.fl., jf. lovbekendtgørelse nr. 1177 af 22. december 1999, som senest ændret ved § 26 i lov nr. 483 af 31. maj 2000. H1 Universitet vil også efter overgangen til selveje være omfattet af universitetsloven. Formålet med H1 Universitets virksomhed vil fortsat være at drive forskning og give videregående uddannelse indtil det højeste videnskabelige niveau. H1 Universitet skal - som i dag - værne om forskningsfriheden og bidrage til at udbrede kendskab til videnskabens arbejdsmetoder og resultater, jf. universitetslovens § 1, stk. 2.
...
H1 Universitet er efter overgang til selveje fortsat en del af den offentlige forvaltning, hvilket betyder, at lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven og ombudsmandsloven vil gælde for H1 Universitet's virksomhed.
Endvidere gælder som udgangspunkt Finansministeriets økonomiske-administrative vejledning (Budgetvejledningen), herunder de statslige løn- og ansættelsesregler.
Administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige:
Omlægningen indebærer, at universitetet får ejendomsretten til sine bygninger. I forbindelse med overførsel af ejerforhold betaler den selvejende institution en overdragelsessum til staten svarende til 50 procent af ejendomsmassens værdi, cirka 1,75 mia. kr. Overdragelsessummen finansieres ved optagelse af lån i de overdragede bygninger og indbetales til statskassen senest 1. juli 2001. Til gengæld vil den selvejende institution få en årlig bevillingsforhøjelse svarende til renteudgiften på et F5 flexlån på overdragelsestidspunktet - cirka 100 mio. kr. Denne bevillingsforhøjelse PL-reguleres ikke.
Ved overgang til selveje vil H1 Universitet ikke længere være omfattet af Byggedirektoratets anlægsvirksomhed herunder vedligeholdelsesforpligtelse. Som kompensation herfor vil institutionen få en årlig bevillingsforhøjelse på 40 mio. kr. Den samlede bevillingsforhøjelse vil blive udmøntet som et bygningstilskud.
...
Lovforslaget indebærer, at universitetets bevillinger ved overgang til selveje omlægges til tilskud, der vil blive udbetalt som bloktilskud til dækning af de direkte og indirekte omkostninger ved gennemførelse af universitetets virksomhed som forsknings- og undervisningsinstitution. Tilskuddet vil svare til de på finansloven afsatte bevillinger til H1 Universitet samt et bygningstilskud. Omlægningen er i udgangssituationen neutral for den selvejende institution og staten.
..."
Det fremgår af bemærkningerne til de enkelte bestemmelser:
"...
Til § 1
...
Lovforslaget vil betyde, at H1 Universitet, der i dag er en statsinstitution, får en større økonomisk selvstændighed.
...
Stk. 2. Universitetet er efter overgangen til selveje stadig en del af den offentlige forvaltning, og forskningsministeren er i den forbindelse tilsynsmyndighed. Finansministeriets Budgetvejledning er gældende for det selvejende universitet, og universitetet er således omfattet af statens selvforsikringsprincip, jf. dog AKT 331 4/9 2000, hvorefter bygningsejeren forsikrer sine bygninger hos private forsikringsselskaber. Ligeledes gælder lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven og lov om Folketingets Ombudsmand for det selvejende universitet.
Universitetet er ikke omfattet af tilsynet i fondsloven, da det er undergivet tilsyn og økonomisk kontrol af forskningsministeren, jf. LBK nr. 698 af 11. august 1992 af lov om fonde og visse foreninger, § 1, stk.2, nr. 6, som senest ændret ved lov nr. 166 af 24. marts 1999.
...
Overgangen til selveje er endelig. Hvis Folketinget vedtager lovforslaget, kan universitetet ikke vælge igen at blive en statsinstitution uden fornyet forelæggelse for Folketinget.
...
Til § 3
Bestemmelsen er en følge af, at bestyrelsen er universitets øverste myndighed, jf. § 2, stk. 1. Bestyrelsen er over for forskningsministeren ansvarlig for universitets virksomhed. Ansvaret omfatter spørgsmålet, om universitetet varetager de opgaver, som det får tilskud til, og med den forudsatte kvalitet. Bestyrelsen kan dog ikke gøres ansvarlig for indhold og kvalitet af den drevne forskning.
Stk. 2. Hvis ministeren i forbindelse med sit tilsyn bliver bekendt med forhold, som kræver indgreb, er det ministerens opgave at tage de nødvendige skridt over for bestyrelsen.
Hvis det eksempelvis af revisionen fremgår, at der foreligger lovovertrædelser eller andre uacceptabel forhold i forbindelse med forvaltningen af det selvejende universitets midler, skal forskningsministeren snarest iværksætte foranstaltninger til genoprettelse af en lovlig og forsvarlig forvaltning. Det samme gælder, hvis forskningsministeren på anden måde bliver gjort bekendt med de nævnte forhold. Ministeren skal tage initiativ til at sikre en genoprettelse af en lovlig og forsvarlig forvaltning, hvis revisionen giver anledning hertil, og dette ikke allerede er sket ved bestyrelsens foranstaltning.
Disse retningslinier skal også gælde i tilfælde af, at forskningsministeren på anden måde bliver gjort bekendt med uregelmæssige forhold.
Det foreslås, at forskningsministeren, hvis bestyrelsen ikke efterkommer ministerens henstilling om eksempelvis at overholde nærmere angivne forhold af økonomisk - administrativ karakter, kan beslutte at bestyrelsen skal fratages sine opgaver.
Bemyndigelserne i stk. 2 og stk. 3 tænkes kun anvendt i helt ekstraordinære situationer. Hvis universitetets økonomiske situation som følge af bestyrelsens retsstridige handlinger eller undladelser er blevet så vanskelig, at institutionen trues af lukning, vil ministeren uden varsel kunne gribe ind og afsætte bestyrelsen. Forskningsministeren vil have mulighed for at sætte universitetet under direkte administration af ministeriet, således at ministeriet påtager sig ansvaret for institutionens videreførsel, indtil en ny bestyrelse er nedsat. Ministeren kan dog også benytte fremgangsmåden i stk. 3. Valg af ny bestyrelse skal ske, så snart det midlertidige styre har udført sin opgave. Forskningsministeren træffer beslutning herom.
...
Til § 4
Efter overgangen til selveje vil universitetet blive omfattet af en statslig tilskudsordning. Statens tilskud til universitetets formål vil blive givet som et bloktilskud og vil efter forslaget bestå af tilskud til forsknings- og formidlingsvirksomhed og andre opgaver, som er henlagt til universitetet (stk. 1), samt undervisningsvirksomhed (stk. 2).
Desuden vil tilskuddet skulle dække universitetets indirekte omkostninger, som nævnt i stk. 3; det vil sige udgifter til ledelse, administration og bygningsudgifter m.v.
Tilskuddet efter stk. 1 vil blive fastlagt på de årlige finanslove.
...
Skatteministeriet har fastslået, at H1 Universitet efter overgang til status som selvejende institution stadig i momslovens forstand anses for en statslig institution. H1 Universitets momsretlige status vil derfor være uforandret. Kun for så vidt at H1 Universitet leverer varer og ydelser i konkurrence med erhvervsvirksomheder, vil H1 Universitet være momspligtig.
...
Til § 10
I tilfælde af universitetets nedlæggelse tilfalder universitetets nettoformue staten. § 10, stk. 1, 2. pkt., tager sigte på en situation, hvor universitetets bestyrelse f.eks. af økonomiske årsager har truffet beslutning om at nedlægge universitetet, men hvor forskningsministeren skønner, at der fortsat er et behov for at opretholde universitetet. I sådanne tilfælde vil ministeren, efter høring af undervisningsministeren, kunne modsætte sig en nedlæggelse samt fastsætte eventuelle særlige vilkår for universitetets videreførelse, herunder eventuelt en hel eller delvis reorganisering af universitetet.
Stk. 2. Bestemmelsen skal sikre statens dispositionsret over nettoformuen.
Bestemmelsen er udtryk for almindelige retsprincipper.
..."
Ved lov nr. 403 af 28. maj 2003 (universitetsloven) blev indført følgende bestemmelser:
"...
Kap. 1. lovens anvendelsesområde
§ 1.
Loven gælder for universiteter under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling.
Stk. 2. Universiteter er selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning under tilsyn af ministeren for videnskab, teknologi og udvikling.
...
Kap. 3. Styrelsesbestemmelser
Bestyrelsen
Bestyrelsen er øverste myndighed for universitetet. Bestyrelsen varetager universitetets interesser som uddannelses- og forskningsinstitution og fastlægger retningslinjer for dets organisation, langsigtede virksomhed og udvikling.
...
Stk. 6. Bestyrelsen udarbejder universitets vedtægt og ændringer heri, som godkendes af ministeren.
...
§ 11.
Bestyrelsen er over for ministeren ansvarlig for universitetets virke, herunder forvaltningen af universitetets samlede ressourcer.
Stk. 2. Hvis bestyrelsen ikke efterkommer påbud fra ministeren om berigtigelse af retsstridige forhold, kan ministeren pålægge bestyrelsen at træde tilbage, således at en ny bestyrelse nedsættes.
Stk. 3. Hvis bestyrelsen ved sine dispositioner bringer universitetets videreførelse i fare, kan ministeren pålægge bestyrelsen straks at træde tilbage og kan i forbindelse hermed indsætte et midlertidigt styre, indtil en ny bestyrelse er nedsat.
Stk. 4. Bestyrelsen eller ministeren kan beslutte at anlægge retssag mod bestyrelsesmedlemmer, rektor, eventuelle institutionsrevisorer eller andre i anledning af tab, som er påført universitetet.
...
§12.
Bestyrelsen sammensættes af udefrakommende medlemmer og af medlemmer, der repræsenterer universitetets videnskabelige personale, herunder ansatte ph.d.-studerende, det teknisk-administrative personale og de studerende. Bestyrelsen sammensættes således, at flertallet af medlemmerne er udefrakommende. Bestyrelsen vælger en formand blandt de medlemmer, der er udefrakommende.
...
Kap. 4. Økonomiske forhold
§19.
Ministeren yder tilskud til universitets undervisnings-, forsknings- og formidlingsvirksomhed og andre opgaver, som er henlagt til universitetet. Tilskud til undervisningsvirksomhed ydes ud fra takster fastsat på de årlige finanslove og antal årsstuderende samt eventuelt afsluttede studieforløb. Rammer for tilskud til forsknings- og formidlingsvirksomhed og andre opgaver, som er henlagt til universitet, fastlægges på de årlige finanslove.
Stk. 2. Tilskud til universitets opgaver efter stk. 1 indeholder tillige et bidrag til dækning af indirekte omkostninger ved universitetet, herunder ledelse, administration og bygninger m.v.
...
§ 23.
Ministeren kompenserer kvartalsvis og efter behørig dokumentation universitetets udgifter til betaling af afgifter i henhold til momsloven, som efter momsloven ikke kan fradrages ved en virksomheds opgørelse af afgiftstilsvaret (ikkefradragsberettiget købsmoms), og som universitetet afholder ved køb af varer og tjenesteydelser, til hvilke der ydes tilskud m.v. efter §§ 19 og 20.
...
Regnskab og revision
§ 28.
Universitetet er omfattet af lov om statens regnskabsvæsen m.v.
Stk. 2. Regnskabet opstilles efter regler, der fastsættes af ministeren.
...
Personale
§ 29.
Universitetet skal følge de af finansministeren fastsatte eller aftalte regler om løn- og ansættelsesvilkår, herunder pensionsforhold, for personale ansat ved universitetet. Universitetet skal endvidere følge de af finansministeren fastsatte eller aftalte regler om særskilt vederlag.
Stk. 2. Tjenestemandslovens vidnepligt finder anvendelse for medlemmer af bestyrelsen.
Stk. 3. Ministeren kan fastsætte regler om ansættelse af videnskabeligt personale og lærere.
Stk. 4. Beføjelser, som finansministeren i medfør af stk. 1 har delegeret til ministeren, kan af denne delegeres til universiteterne.
Bygningsmæssige forhold m.v.
§ 30.
...
Stk. 4. Ministeren kan efter forhandling med finansministeren og økonomi- og erhvervsministeren fastsætte nærmere regler om universitets byggevirksomhed og bygningsforhold i øvrigt, for så vidt angår de bygninger, som universitetet har eller har overtaget.
...
Kap. 5. Ændringer i universitetets status
§ 31.
Ministeren kan i forbindelse med et samarbejde mellem universiteter eller mellem universiteter og andre uddannelses- eller forskningsinstitutioner godkende undtagelser fra lovens bestemmelser og fastsætte særlige regler herfor efter indstilling fra de berørte institutioner. For institutioner, der ikke hører under ministeren for videnskab, teknologi og udvikling, sker godkendelsen efter forhandling med vedkommende minister. Tilsvarende gælder for godkendelse af sammenlægning af universiteter eller sammenlægning af universiteter og andre forskningsinstitutioner.
Stk. 2. I forbindelse med godkendelse af samarbejde efter stk. 1 kan ministeren, for så vidt angår samarbejde mellem universiteter og statslige forskningsinstitutioner, bestemme, at statens udlæg for universitetet over for tredjemand kan modregnes efter § 24, stk. 5, i tilskud til universitetet efter § 19, stk. 1, og § 20, stk. 1.
§ 32.
Nedlægger bestyrelsen universitetet, overgår dets nettoformue til staten, jf. dog § 38, stk. 8 [om Handelshøjskolerne i København og Århus]. Beslutning om nedlæggelse skal godkendes af ministeren.
Stk.2. Gaver skænket til universitetet overgår til staten, medmindre andet følger af dansk rets almindelige regler, jf. dog § 38, stk. 8.
§ 39.
...
Kap. 7. Overgangs- og ikrafttrædelsesbestemmelser
...
Ministeren fastsætter efter drøftelse med henholdsvis G1 Universitets bestyrelse og H1 Universitets bestyrelse en ordning for hvert universitets overgang til denne lov.
Stk. 2. Ministeren kan efter drøftelse med G1 Universitets bestyrelse helt eller delvis ophæve lov nr. ... af ... om G1 Universitet og kan efter drøftelse med H1 Universitets bestyrelse helt eller delvis ophæve lov nr. ... af ... om H1 Universitets (H1 Universitet) overgang til selveje.
...
§ 44.
Ministeren kan til universiteter, der i medfør af loven er overgået til selveje, overdrage gaver, der er skænket til den tidligere statsinstitution.
§ 45.
Tjenestemænd, der er ansat ved universitetet, som i medfør af loven er overgået til selveje, kan vælge at opretholde deres ansættelsesforhold som statstjenestemænd under udførelse af arbejdet ved universitetet. Tjenestemænd har ikke krav på ventepenge, rådighedsløn eller pension som følge af universitetets overgang til selveje og har pligt til at underkaste sig de forandringer i deres tjenesteforretningers omfang og beskaffenhed, som følge af denne overgang.
Stk. 2. Universitetet afholder lønudgifterne og indbetaler pensionsbidrag til statskassen for sådanne tjenestemænd, herunder eventuelle udgifter til ventepenge, rådighedsløn og efterindtægt af løn. Udgifter til aktuel pension afholdes af staten. I tilfælde af universitetets ophør afholdes også eventuelle udgifter til ventepenge eller rådighedsløn og efterindtægt af løn til det selvejende universitets tjenestemænd af statskassen, hvis det ophørende universitet ikke har midler til at afholde udgiften.
Stk. 3. Beslutning om suspension, iværksættelse af tjenstlig undersøgelse, udpegning af forhørsleder, ikendelse af disciplinærstraf og anlæggelse af injuriesøgsmål efter tjenestemandslovens regler træffes af rektor.
Stk. 4. Beslutning efter stk. 3, for så vidt angår rektor og universitetets øvrige øverste ledelse, træffes at ministeren, indtil bestyrelsen er nedsat, hvorefter bestyrelsen overtager disse beføjelser.
..."
Det fremgår af bemærkningerne til universitetsloven, lovforslag nr. 125, fremsat den 15. januar 2003:
"...
Lovforslaget
Universiteterne bliver med lovforslaget selvejende institutioner. Lovforslaget sætter fokus på universiteternes fire opgaver: uddannelse, forskning, formidling og videnudveksling.
Lovforslaget omfatter også en styrkelse af ledelsesformen, øget frihed fra statslige regler og styring på indholdssiden og endnu større frihed til at bestemme intern organisering i en vedtægt.
...
Styreformer
Lovforslaget lægger op til, at universiteterne bliver selvejende institutioner. Heraf følger en grundlæggende reform af de overordnede styreformer. Der indføres bestyrelser med flertal af udefra kommende medlemmer. Bestyrelsens formand findes blandt de udefra kommende medlemmer.
...
I 2000 og 2001 blev der etableret to selvejende universiteter med egne bestyrelser med eksternt flertal - henholdsvis G1 Universitet og H1 Universitet. De to danske universiteter fulgte dermed den institutionsform, der er gældende for de fleste af landets videregående uddannelsesinstitutioner for korte og mellemlange videregående uddannelser.
Med dette lovforslag bliver alle danske universiteter nu selvejende institutioner med bestyrelser med eksternt flertal og ansatte ledere.
Institutionelt selveje
Med lovforslaget etableres institutionelt selveje for de nuværende statsinstitutioner blandt universiteterne. Selvejet og den selvejende institution er velkendte begreber inden for forvaltningen, og begrebet har i hvert fald været anvendt i ca. hundrede år, navnlig for institutioner på uddannelsesområdet og det sociale område. Begrebet dækker to forskellige afgrænsede juridiske selskabsformer, nemlig dels den privatretlige selskabsform fonden, jf. fondsloven, dels det offentligretlige begreb særlige forvaltningssubjekter, som omfatter fx Danmarks Radio eller Danmarks Grundforskningsfond. Der kan i den forbindelse også henvises til Finansministeriets publikation, "Fonde med offentlig interesse", København 1998.
De særlige forvaltningssubjekter udskilles fra den øvrige statslige forvaltning ved lov, der samtidig regulerer, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning. Derfor eksisterer der ikke for disse særlige forvaltningssubjekter en egentlig systematik i reguleringen, og selvstændigheden kan variere meget fra område til område. Deres grundlæggende kendetegn er imidlertid, at de ikke indgår i det statslige hierarki, og at de ikke er under instruktion fra vedkommende minister. Heraf følger også, at der ikke uden lovhjemmel er klageadgang til ministeren over institutionens afgørelser. Klageadgangen til ministeren foreslås dog opretholdt, for så vidt angår studerendes klager vedrørende retlige spørgsmål.
Ledelsen er normalt overladt til en selvstændig bestyrelse, der udpeges af ministeren eller andre. De er ikke omfattet af det statslige bevillingssystem, men har i stedet anden finansiering fx en kapital som Danmarks Grundforskningsfond, eller de finansieres ved brugerbetaling eller statslige tilskud. De har desuden retsevne, dvs. muligheden for selvstændigt at bære rettigheder og pligter, og de har procesevne, dvs. muligheden for at føre sag i eget navn. Typisk vil deres opgaver være velafgrænsede fagligt eller geografisk.
Forslagets institutionelle selveje er baseret på, at de nuværende statsinstitutioner blandt universiteterne med lovforslaget bliver særlige forvaltningssubjekter. Når termen selvejende institution er brugt, skal det ses i sammenhæng med, at dette begreb dels er anvendt i den øvrige uddannelsessektor, dels kendes fra Finansministeriets budgetregler. Desuden har begrebet allerede været benyttet i forbindelse med selvejekonstruktionerne for G1 Universitet og H1 Universitet. Forslaget tilsigter derfor også en mere ensartet regulering af alle de danske universiteter.
Ifølge lovforslaget skal bestyrelsen i henhold til universiteters formålsbestemmelse, som den fastlægges i vedtægten, varetage universitetets interesser som uddannelses- og forskningsinstitution med ansvar for at fastlægge retningslinier for organisationen, den langsigtede virksomhed og udvikling. I den forbindelse er forvaltningen af universitetets økonomi en central del af bestyrelsens ansvar. Universiteterne overgår til en særskilt finansiering i form af tilskud, og universiteterne vil få mulighed for at opbygge en kapital adskilt fra statskassen, fx via opsparing eller via indtægter fra rekvireret forskning eller patentindtægter m.v.
Forslaget om etablering af institutionelt selveje med bestyrelser og ledere, der er ansvarlige over for bestyrelsen, er en afgørende forudsætning for at øge universiteternes frihedsgrader i forhold til ministeren og den øvrige statslige forvaltning, hvilket længe har været ønsket fra universiteterne.
Det foreslås, at universiteterne får en række frihedsgrader, ligesom der er søgt etableret en fleksibilitet, der giver mulighed for at øge frihedsgraderne i takt med, at forudsætningerne for regelforenkling, afbureaukratisering m.v. realiseres. Det vil betyde, at der på sigt tilføres universiteterne yderligere kompetencer og dermed frihedsgrader i forhold til ministeren og den øvrige statslige forvaltning.
Universiteterne vil dog fortsat være underlagt ministerens tilsyn. Det betyder blandt andet, at ministeren har mulighed for at gribe ind over for bestyrelsen som universitetets øverste myndighed, hvis den ikke lever op til sit ansvar efter dette lovforslag.
På kapitalområdet vil der fortsat være forskelle på de enkelte universiteters status. Alle universiteterne vil efter forslaget få mulighed for at opbygge en formue adskilt fra statens formue i øvrigt, men, for så vidt angår bygningsmassen, rummer forslaget kun en hjemmel til, at de nuværende statsinstitutioner blandt universiteterne senere overtager bygningerne med de bevilgende myndigheders godkendelse.
...
Økonomiske konsekvenser ...
...
Ved overgangen til selveje bliver universiteterne særlige forvaltningssubjekter og vil i videre omfang blive omfattet af almindelige regler om skatter og afgifter m.v. Det får blandt andet den følge, at ministeren ifølge lovforslaget kompenserer universiteternes udgifter til betaling af afgifter i henhold til momsloven. Dette forventes ikke at give universiteterne merudgifter.
..."
I bemærkningerne til de enkelte bestemmelser er blandt andet anført:
"...
Til § 1
...
Til stk. 2.
Universiteterne vil blive selvvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning og vil fortsat være omfattet af blandt andet lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven, lov om Folketingets Ombudsmand, statsbyggeloven og lov om ligestilling af kvinder og mænd. Endvidere gælder de særlige bestemmelser for den offentlige forvaltning i lov om behandling af personoplysninger.
...
Til § 23
Til stk. 1.
Formålet med bestemmelsen er at fastholde den eksisterende momsordning, hvor statsinstitutioner får deres udgifter til ikke-fradragsberettiget købsmoms refunderet. Den eksisterende ordning omfatter ikke fradragsberettiget købsmoms i forbindelse med universiteternes driftsudgifter, anlægsudgifter og udgifter afholdt af gavemidler, jf. § 20.
...
Til § 31
Til stk. 1.
Bestemmelsen viderefører den gældende hjemmel i universitetslovens § 12, stk. 3., om ministerens godkendelse af universiteternes samarbejder. Som eksempel på sådanne samarbejder kan nævnes Levnedsmiddelcentret og Center for Skov, Landskab og Planlægning. Bestemmelsen foreslås dog udvidet til også at indeholde hjemmel for ministeren til at kunne godkende samarbejder mellem universiteter og andre uddannelsesinstitutioner.
Ministeren kan som hidtil administrativt godkende sammenlægninger af universiteter og statslige forskningsinstitutioner med godkendelse af de bevilgende myndigheder (Finansudvalget) ...
...
Til § 32
Til stk. 1.
Forslaget svarer til den tilsvarende bestemmelse i H1 Universitet-lovens § 10. stk. 1. I tilfælde af universitetets nedlæggelse tilfalder universitetets nettoformue staten. Stk. 1, 2. pkt., tager sigte på situationen, hvor universitetets bestyrelse - fx af økonomiske årsager - har truffet beslutning om at nedlægge universitetet, men hvor ministeren skønner, at der fortsat er behov for at opretholde universitetet. I sådanne tilfælde vil ministeren kunne modsætte sig en nedlæggelse samt fastsætte vilkår for universitetets videreførelse, herunder eventuelt en hel eller delvis reorganisering af universitetet.
Forslaget sikrer statens dispositionsret over nettoformuen. Ved nettoformuen skal forstås den formue, der er tilbage, når alle kreditorer og eventuelle øvrige rettighedshavere er fyldestgjort.
Til stk. 2.
For så vidt angår stk. 2, følger det af dansk rets almindelige regler, at gaver skal disponeres i overensstemmelse med gavegivers ønsker, således at staten kun overtager gaver, hvor dette ikke er i strid med gaveløftet, eller hvis gavegiver ikke har fremsat ønske til de formål, der er fastsat i de til enhver tid gældende vedtægter for universitetet. Gaverne kan både være skænket til den tidligere statsinstitution, jf. forslagets § 44, og til universitetet, mens det er selvejende. For en nærmere beskrivelse af dispositionsretten over gaver henvises til bemærkningerne til § 44. I nedlæggelsessituationen skal der særligt forholdes til, om gaver bør overføres til et andet universitet eller til staten, fx skal der forholdes til, om midler skænket til studenterformål efter gaveløftet bør komme studerende ved andre universiteter til gode, ligesom et kunstværk kan overføres til gavn og glæde for et andet universitet. Hvor der er tale om egentlige fonde knyttet til det enkelte universitet, vil det være Civilretsdirektoratet, der skal godkende, hvilket formål en sådan fond fremover skal have.
...
Til § 39
...
For så vidt angår H1 Universitet
Der er med dette lovforslag ikke tilsigtet nogen ændring i H1 Universitet's stilling som etableret, også bygnings- og kapitalmæssigt, selvejende universitet eller i de planer og intentioner, der lå til grund for loven om H1 Universitet's overgang til selveje. Derfor er der behov for en særlig overgangsordning, der tager højde for, at H1 Universitet allerede har gennemgået de styrelsesmæssige omstillinger, som de øvrige universiteter står overfor, og som universitetet har indrettet sig i tillid til.
Udgangspunktet for denne overgangsordning er, at H1 Universitet's dispensation fra styrelsesreglerne i den gældende universitetslov forudsættes at falde bort samtidig med, at de andre universiteter skal overgå til en ny styrelsesform, dvs. forventeligt den 1. juli 2005.
Udgangspunktet for ordningen er, at de nuværende ansatte, udpegede og valgte ledere fortsætter i deres funktionsperiode, hvorefter de overgår til ansættelse eller udpegning efter lovforslagets regler.
Ligeledes fortsætter bestyrelsen, indtil bestyrelsesperioden udløber 1. januar 2005. I overgangsordningen fastsættes proceduren for nedsættelse af en ny bestyrelse. Bestyrelsen sammensættes og formanden udpeges efter lovforslagets bestemmelser herom. Den nye bestyrelse fastsætter en vedtægt i henhold til lovforslaget.
Under hensyn til, at H1 Universitet netop har været igennem en omstillingsproces i medfør af den nye styrelse, der blev etableret som en dispensation fra den gældende universitetslov, og en overgang til selveje i medfør af H1 Universitet-loven, kan der imidlertid være behov for at justere de ovenfor nævnte tidsrammer, sådan at H1 Universitet ikke kommer i en situation, hvor der på en gang skal ske en total udskiftning på ledelsesniveauerne så kort tid efter, at H1 Universitet har været gennem en lignende omstilling.
I stk. 2 foreslås, at ministeren bemyndiges til gradvis at ophæve den gældende H1 Universitet-lov. Dette skal ses i sammenhæng med, at H1 Universitet i modsætning til de øvrige universiteter har fået overdraget bygningerne og øvrige aktiver. Hjemlerne for den skete overdragelse må derfor opretholdes, indtil overdragelsens retsvirkninger er udtømte. I forbindelse med overgangen til selveje er H1 Universitet desuden overgået til tilskudsfinansiering og har fået en række særordninger på det bygningsmæssige område. Disse regler må nødvendigvis opretholdes, indtil de øvrige universiteter også bliver omfattet af tilskudsfinansiering m.v. ...
...
Til § 44
Universiteterne har efter den nuværende lovs § 9, stk. 8, ret til at modtage gaver og tilskud fra anden side. Sådanne midler kan de nuværende statslige universiteter holde adskilt fra statskassen. Der er tale om midler af meget forskellig karakter, fx til fordel for studielegater, til indkøb af særligt apparatur, donerede kunstværker eller hele bygninger.
Udgangspunktet er, at overgangen til selveje ikke i sig selv påvirker universitetets ret til at disponere over sådanne midler. Bestemmelsen bemyndiger derfor ministeren til at kunne overføre midlerne fra den hidtidige statsinstitution til det efter forslaget nu selvejende universitet. Når der alene er tale om fakulativ bemyndigelse, skal det ses i sammenhæng med dels dansk rets almindelige regler for gaver og dels i sammenhæng med ordningen for den statslige ejendomsadministration.
Efter dansk rets almindelige regler skal gavegivers ønsker iagttages ved disponeringen af gaven, og såfremt gavegiver fx udtrykkeligt har ønsket at skænke gaven til staten, kan aktivitet ikke overføres til det selvejende universitet. For så vidt angår kunstgenstande, som er deponeret, skænket eller udlånt, vil disse skulle vedligeholdes, bevares og opbevares i overensstemmelse med donators/udlåners ønske. Universiteterne vil ved overgangen til selveje skulle overtage disse forpligtelser. Universiteterne skal i den forbindelse meddele donatorerne/udlåneren om overgangen til selveje, sådan at donator/udlåner får mulighed for at varetage sine interesser.
...
Til § 45
Til stk. 1.
Bestemmelsen har til formål at afskære adgangen til afsked med ventepenge, rådighedsløn eller pension for tjenestemænd ved statsinstitutionen i forbindelse med en overgang til selveje.
Tjenestemænd, der måtte ønske det, har mulighed for at søge overgang til ansættelse efter de for universiteterne gældende ansættelsesregler, ligesom de kan søge overgang til ansættelse i forfremmelsesstillinger efter disse regler.
Bestemmelsen svarer til § 13, stk. 1. i H1 Universitet-loven
Til stk. 2.
For de tjenestemænd, der ikke overgår til ansættelse ved det selvejende universitet, indebærer bestemmelsen, at de opretholder deres ansættelsesforhold som statstjenestemænd.
Bestemmelsen svarer til § 13, stk. 2. i H1 Universitet-loven.
Til stk. 3.
Ministeren er efter universiteternes overgang til selveje ikke længere øverste myndighed. Bemyndigelsesbestemmelsen er derfor nødvendig for, at ministeren kan delegere kompetencen på tjenestemandslovens område til rektor. Dog afskediger ministeren statstjenestemænd.
..."
Af betænkningen til forslag om lov om universiteter fremgår det, at videnskabsministeren har besvaret en henvendelse fra rektorkollegiet af 20. marts 2003 vedrørende skattepligt med, at det har været en forudsætning, at der med lovforslaget ikke sker ændringer i beskatningsforholdene for universiteterne. Ministeren tilføjer, at i øjeblikket afventes landsskatterettens afgørelse i en konkret sag om H1 Universitet, og at der først herefter tages stilling til, hvorledes der kan gåes videre med spørgsmålet.
Landsskatteretten har herefter, men inden vedtagelsen af universitetsloven, ved kendelse af 28. april 2003 truffet afgørelse om, at H1 Universitet fortsat må anses for en statsinstitution omfattet af den ubetingede skattefritagelse i selskabsskattelovens § 3, stk. 1, nr. 1. I kendelsens begrunder landsskatteretten sin afgørelse således:
"...
Landsskatteretten udtaler:
Staten og dens institutioner er fritaget fra skattepligt, jf. SEL § 3, stk. 1, nr. 1. SEL § 1, stk. 1, nr. 6, omfatter andre foreninger, korporationer, stiftelser, legater og selvejende institutioner, jf. dog § 3, for så vidt foreningen m.v. ikke er omfattet af fondsbeskatningsloven.
Det er ubestridt, at H1 Universitet ikke er omfattet af fondsbeskatningsloven, allerede fordi H1 Universitet er undergivet tilsyn fra forskningsministeren, jf. fondsbeskatningslovens § 1, stk. 1, nr. 1, jf. lov om fonde og visse foreninger § 1, stk. 2, nr. 7.
Det fremgår af § 1, stk. 2 i lov nr. ... af ... (H1 Universitet-loven), at det selvejende universitet er en del af den offentlige forvaltning under tilsyn af forskningsministeren, der som led i dette har visse beføjelser overfor bestyrelsen, idet han i visse tilfælde kan afsætte bestyrelsen, jf. § 3, stk. 2, ligesom han udpeger flertallet af bestyrelsens medlemmer, jf. 2, stk. 3. Det er endvidere ministeren, der fastsætter tilskuddene til universitetet, jf. § 4, og kan bestemme at tilbageholde tilskud eller at kræve dem tilbagebetalt, jf. § 6. Endelig fremgår det af lovens § 10, stk. 1, at nettoformuen i tilfælde af opløsning tilfalder staten, der må anses for stifteren af den selvejende institution. Det fremgår endvidere forudsætningsvis af bemærkningerne til loven, at Folketinget kan vedtage en fornyet overgang til statsinstitution.
Under disse forudsætninger finder Landsskatteretten, at H1 Universitet, uanset betegnelsen selvejende institut i lovens § 1, stk. 1, ikke kan anses for en selvejende institution i skattemæssig henseende. Formuen kan ikke anses for endeligt og uigenkaldeligt udskilt fra staten, og staten har ikke afgivet den bestemmende indflydelse over institutionen. Der er således ikke dannet et egentligt selvstændigt skattesubjekt, der kan anses for omfattet af SEL § 1, stk. 1, nr. 6.
..."
I en kendelse fra den 29. oktober 1999 har Landsskatteretten anført, at Handelshøjskolen i København ikke er en statsinstitution og derfor skal betale registreringsafgift. Som begrundelse herfor har Landsskatteretten blandt andet henvist til, at højskolens formue ikke vil tilfalde statskassen ved en eventuel likvidation.
Højesteret har ved dom af 17. august 2004, gengivet i U2004.2661H, taget stilling til, om lov nr. 474 fra 2000, hvorved Københavns Havn omdannes til et statsligt aktieselskab, er i strid med grundlovens § 73. Højesteret stadfæster Østre landsrets dom af 10. april 2002 om, at dette ikke er tilfældet. Til støtte herfor henviser ministeriet i sit sammenfattende processkrift til Højesteret af 4. juni 2004 til den da netop vedtagne ændring af universitetsloven på følgende måde:
"...
Begrebet "selvejende institution" har af lovgivningsmagten været brugt og bruges også i nyeste tid som et samlebegreb for forskellige organisationsformer i den offentlige forvaltning, hvor en bestemt formue er udskilt fra statskassen og underkastet en ledelse i en organisation, der typisk ikke indgår i det statslige hierarki, og med et ledelsessystem, der typisk omfatter en bestyrelse. Senest er begrebet anvendt i forbindelse med den ændrede struktur for universiteterne, jf. lov nr. 403 af 28. maj 2003, hvilket naturligvis ikke betyder, at universiteterne som selvejende institutioner herefter ikke er statslige. Indholdet af begrebet vil bero på den konkrete lov, og det er derfor ubeføjet, når appellanten argumenterer, som om begrebet har et indhold, der binder lovgivningsmagten.
..."
Højesterets præmisser i dommen er således:
"...
Som det fremgår af den historiske redegørelse ... var Københavns Havn ... i tiden forud for grundloven af 1849 i det hele underlagt statsmagtens ... regulering og forvaltning ...
Københavns Havn var allerede på et tidligt tidspunkt anerkendt som et selvstændigt retssubjekt med rets- og handleevne og egen formue. Havnen - der ikke var oprettet på grundlag af testamente eller anden privatretlig disposition -kan imidlertid efter det foran anførte ikke anses at have haft karakter af en privat ("ægte") selvejende institution, men må karakteriseres som en selvejende institution inden for den statslige forvaltning.
Det forhold, at byen København havde væsentlig interesse i Københavns Havns forhold og under hensyn hertil var repræsenteret i havneadministrationen og havde deltaget i havnens udgifter ... ændrer ikke ved, at Københavns Havn var en statslig institution.
...
Ved vedtagelsen af lov nr. 109 af 29. april 1913 om Bestyrelsen af Københavns Havnevæsen var hovedsigtet at gøre havnen selvstyrende i væsentligt omfang og at inddrage erhvervslivet i ledelsen. I lovens § 1 hed det: "Københavns Handelshavn er en selvejende Institution, der ledes af en Havnebestyrelse". Havnebestyrelsen bestod af 16 medlemmer, der repræsenterede staten, Københavns Kommune og erhvervslivet. Efter lovens § 3 skulle vedtægten for bestyrelsen stadfæstes af ministeren ... ligesom der krævedes godkendelse fra ministeren til bl.a. beslutninger om optagelse af lån, ændringer af de hidtil gældende afgiftsbestemmelser ... afhændelse af ... fast ejendom samt gennemførelse af "saadanne af Havnebestyrelsen vedtagne Foranstaltninger, som af Havnedirektøren ... erklæres for at staa i strid Havnens interesser". Havnedirektøren, der skulle lede havnevæsnets drift, skulle udnævnes af ministeren efter indstilling af bestyrelsen ...
...
Bestemmelsen i 1913-lovens § 1 om, at havnen er en selvejende institution, giver ikke i sig selv grundlag for at afgøre, om der herved tænkes på en selvejende institution af privatretlig karakter - en "ægte" selvejende institution - eller på en selvejende institution inden for den statslige forvaltning. Lovens indhold i øvrigt, herunder ministerens beføjelser efter lovens § 3 og landstingsudvalgets bemærkninger - "som saadan udsondret fra Ministeriet[s] direkte Administration" - taler imidlertid for, at der sigtedes til en selvejende institution inden for den statslige forvaltning ... Udtalelserne i lovforslaget ... om, at havnen var ejer af sin egen formue, er ikke uforenelig med en status som selvejende institution inden for den statslige forvaltning, idet også en sådan institution må siges at have en egen formue adskilt fra statens.
...
Det må således lægges til grund, at Københavns Havn forud for gennemførelsen af lov nr. 474 af 31. maj 2000 ... var en selvejende institution inden for den statslige forvaltning. Højesteret finder, at dette indebærer, at Københavns Havn vel var et selvstændigt retssubjekt med egen formue, men - netop fordi den indgik i den statslige forvaltning - ikke nød samme beskyttelse som en privat ("ægte") selvejende institution over for indgreb fra statsmagtens ... side i form af nedlæggelse eller omorganisering ...
... Dette gælder selv om et af formålene med denne omorganisering var at overføre en del af institutions kapital til statskassen
..."
Ved bekendtgørelse nr. 1322 af 14. december 2004, og med hjemmel i universitetslovens 39, stk. 2, blev blandt andet følgende ovenfor citerede bestemmelser i H1 Universitet-loven ophævet: § 1 stk. 2-4, § 2, stk. 3, § 3, stk. 2-5, § 4, stk. 1, § 6, stk. 1, § 7, stk. 2, § 8, stk. 1-3, § 10, § 12, stk. 1, 3 og 4, § 13, stk. I, samt § 14, stk. 1 og 3.
H1 Universitet´s virke er herefter i det væsentlige reguleret af universitetsloven.
Procedure
Parterne har til støtte for deres påstande gjort de anbringender gældende, der fremgår af deres påstandsdokumenter og har i det væsentlige procederet i overensstemmelse hermed.
I Skatteministeriets påstandsdokument er under anbringender anført:
"...
Skatteministeriet gør overordnet gældende, at H1 Universitet ikke er at anse for en "statsinstitution", jf. registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2 ... Universitetets indkøb af køretøjer og varevogne kan derfor ikke ske afgiftsfrit.
At H1 Universitet ikke (længere) er en "statsinstitution", følger af H1 Universitet-loven. Ved vedtagelsen af denne lov i ... gennemgik universitetet således en organisationsændring, som medførte, at H1 Universitet overgik fra at være en "statsinstitution" til at være en selvejende institution. H1 Universitet-loven og lovens motiver viser tydeligt, at universitetet efter overgangen ikke længere er en statsinstitution.
Det fremhæves, at H1 Universitet har sin egen formue adskilt fra statskassen.
Dette understøttes herudover af reguleringen om statens regnskabsvæsen, jf. nedenfor afsnit 2.
1. H1 Universitet- og universitetsloven
Lov nr. .../... ... om H1 Universitets overgang til selveje var resultatet af, at universitetet selv i sommeren 2000 ansøgte Forskningsministeriet om tilladelse til at blive en selvejende institution. Det fremgår af lovens § 1 ..., at den omfatter H1 Universitet, som er et selvejende universitet under Forskningsministeriet.
Af lovens § 2... fremgår det, at bestyrelsen er øverste myndighed for det selvejende universitet. Ved vedtagelsen havde lovens § 12, stk. 1 ..., følgende ordlyd:
"...
Forskningsministeren bemyndiges til at overdrage de grundarealer og bygninger, som staten hidtil har stillet til rådighed for statsinstitutionen mod at det selvejende universitet påtager sig den indestående gæld og andre byrder og betaler en overdragelsessum på 50 pct. af værdiansættelsen. Overdragelsen er fritaget for tinglysningsafgift.
..."
Universitetet ændres altså fra at være en statsinstitution til at være selvejende. H1 Universitet har en selvstændig formue. Dette fremgår bl.a. af lovens § 10 ..., der foreskriver, at i det omfang, bestyrelsen beslutter at nedlægge universitetet som selvejende institution, da "overgår" dets nettoformue til staten.
Af lovforslagets almindelige bemærkninger fremgår det også, at H1 Universitets organisation ved loven ændredes fra at være en statsinstitution til at være et selvejende universitet. Eksempelvis fremgår det under afsnittet "Økonomi" (FT 2000/01, Tillæg A, side 2609-2610 ... nederste højre spalte ... øverste venstre spalte):
"...
Lovforslaget giver den selvejende institution betydeligt større frihedsgrad i forvaltningen af kapitalapparatet end i dag, hvor det er en statsinstitution.
..."
Videre fremgår det under overskriften "Lovforslagets hovedpunkter" (FT 2000/01, Tillæg A, side 2610 ... venstre spalte):
"...
Lovforslaget opstiller rammerne for H1 Universitets (H1 Universitet) kapitalforhold og tilskudsforvaltning ved overgang til selveje. Forskningsministeren bemyndiges i lovforslaget til at overdrage statens grundarealer, bygninger og inventar, som indtil overgangen til selveje har været til rådighed for statsinstitutionen H1 Universitet.
..."
Under afsnittet "Relation til anden lovgivning" (FT 2000/01, Tillæg A, side 2610 ... højre spalte) fremgår det:
"...
H1 Universitet er i dag en statsinstitution, som reguleres efter lov om universiteter mfl., jf lovbekendtgørelse nr. ... H1 Universitet vil også efter overgangen til selveje være omfattet af universitetsloven.
...
H1 Universitet er efter overgang til selveje fortsat en del af den offentlige forvaltning, hvilket betyder, at lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven og ombudsmandsloven vil gælde for H1 Universitet's virksomhed.
Endvidere gælder som udgangspunkt Finansministeriets Økonomiske-Administrative vejledning (Budgetvejledningen), herunder de statslige løn- og ansættelsesregler.
..."
I afsnittet om administrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige (FT 2000/01, Tillæg A, side 2610 ... højre spalte) anføres det:
"...
Omlægningen indebærer, at universitetet får ejendomsretten til sine bygninger. I forbindelse med overførsel af ejerforhold betaler den selvejende institution en overdragelsessum til staten svarende til 50 procent af ejendomsmassens værdi, ca. 1,75 mia. kr.
..."
I de specielle bemærkninger til lovens § 1 (FT 2000/01, Tillæg A, side 2612-13 ... venstre spalte side 10) fremgår det bl.a.:
"...
Lovforslaget vil betyde, at H1 Universitet, der i dag er en statsinstitution, får en større økonomisk selvstændighed.
H1 Universitet's beslutning om overgang til selveje er truffet på baggrund af konsistoriums indstilling. Udover bestemmelserne i dette lovforslag vil vilkårene for selvejet fremgå af den dispensation fra universitetsloven, som forskningsministeren skal godkende, jf universitetslovens § 12, stk. 1.
...
Overgangen til selveje er endelig. Hvis Folketinget vedtager lovforslaget, kan universitetet ikke vælge igen at blive en statsinstitution uden fornyet forelæggelse for Folketinget.
..."
I de specielle bemærkninger til lovens § 12 (FT 2000/01, Tillæg A, side 2618 ... højre spalte nederst) fremgår det bl.a.:
"...
Efter stk. 3 og 4 indtræder det selvejende universitet ved overgang til selveje i statsinstitutionens rettigheder og overtager statsinstitutionens forpligtelser.
..."
Endelig fremgår det af de specielle bemærkninger til lovens § 14 (FT 2000/01, Tillæg A, side 2619 ... højre spalte):
"...
For at smidiggøre overgangen er det nødvendigt at fastlægge overgange mellem den nuværende statsinstitution og den fremtidige selvejende institution. Den økonomiske opgørelse er således nødvendig for at gennemføre skiftet fra bevillings- til tilskudsfinansiering.
..."
Konsekvensen af den organisatoriske ændring, som H1 Universitet undergik i forbindelse med loven, var således et skifte fra en statsinstitution til en selvejende institution.
...
En række bestemmelser i H1 Universitet-loven blev med hjemmel i universitetslovens (lov nr. 403 af 28. maj 2003) § 39, stk. 2, ophævet ved bekendtgørelse nr. 1322/2004 ... om ophævelse af bestemmelser i lov om H1 Universitet. Ved universitetsloven overgik alle universiteter henhørende under Videnskabsministeriets område til selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning. Lovmotiverne omtaler igen universiteternes overgang fra "statsinstitutioner" til selvejende institutioner.
H1 Universitets virke er nu reguleret dels af de dele af H1 Universitet-loven, der ikke er ophævet, dels af universitetsloven. Det fremgår af Landsskatterettens kendelse ..., at universitetets bestyrelse i overensstemmelse med H1 Universitet-lovens § 2, stk. 3, består af en formand og 3 eksterne medlemmer, der udpeges af forskningsministeren. Et af de eksterne medlemmer udpeges efter indstilling fra undervisningsministeren. Medarbejderne ved H1 Universitet vælger 2 medlemmer af bestyrelsen. Disse forhold er endvidere tillagt vægt i Landsskatterettens præmisser.
H1 Universitet-lovens § 2, stk. 3, er imidlertid ophævet ved bekendtgørelse nr. 1322 af 14. december 2004 ... med hjemmel i universitetslovens § 39, stk. 2 ... Bestyrelsen sammensættes derfor nu som angivet i vedtægterne ..., hvilket er i overensstemmelse med universitetslovens §§ 12 - 13 ...
...
Det gøres gældende, at universitetet ved vedtagelsen af H1 Universitet-loven i december 2000 gennemgik en organisationsændring, som medførte, at H1 Universitet overgik fra at være en "statsinstitution" til at være en selvejende institution. H1 Universitet-loven og lovens motiver viser klart, at universitetet efter overgangen ikke længere er en statsinstitution. Det anførte understøttes endvidere af universitetsloven fra 2003 ... samt motiverne hertil.
H1 Universitet er efter vedtagelsen af H1 Universitet-loven og universitetsloven en selvstændig juridisk person med egen formue adskilt fra statskassen. Statskassen hæfter ikke for universitetets gæld. Herefter kan H1 Universitet ikke længere anses for en statsinstitution.
Det anførte understøttes af, at H1 Universitet ikke indgår i et over-/underordnelsesforhold i relation til Videnskabsministeriet, at universitetet har en selvstændig bestyrelse, der ikke udpeges af ministeren, samt af at universitetet har en fra staten adskilt økonomi med ejerskab over de anvendte ejendomme.
H1 Universitet kan derfor ikke anvende registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2 ..., og skal derfor svare afgift til statskassen i medfør af lovens § 1.
Afgiftsopkrævning hos H1 Universitet må endvidere anses for at være i overensstemmelse med formålet bag afgiftsfritagelsesbestemmelsen, idet betaling sker til statskassen, der er adskilt fra universitetets formue. H1 Universitets betaling af registreringsafgift vil således have økonomisk betydning for statskassen.
2. Statens Regnskabsvæsen
Også i forhold til statens regnskabsvæsen sondres mellem statsinstitutioner og statsfinansierede selvejende institutioner, jf. § 2 i bekendtgørelse nr. 70 af 27. januar 2011 ... om statens regnskabsvæsen:
"...
Stk. 1. Bestemmelserne om statens regnskabsvæsen omfatter alle statsinstitutioner, dvs. departementer, underliggende institutioner, særlige fonde mv., samt selvejende institutioner, der er optaget på bevillingslovene med en driftsbevilling på lige fod med de egentlige statsinstitutioner.
Stk. 2. Bestemmelserne omfatter ligeledes statsfinansierede selvejende institutioner, der er optaget på bevillingslovene under bevillingstypen statsfinansieret selvejende institution.
Stk. 3. Bestemmelserne finder endvidere anvendelse for selvejende institutioner, foreninger, fonde mv., hvis regnskaber omfattes af statsregnskabslovens § 2, stk. 2. Departementerne skal meddele Økonomistyrelsen, hvilke institutioner der er omfattet af statsregnskabslovens § 2, stk. 2.
..."
Statsfinansierede selvejende institutioner (stk. 2) adskiller sig således fra statsinstitutioner (stk. 1).
Det fremgår af Budgetvejledningen 2011, at H1 Universitet er en statsfinansieret selvejende institution side 11 ... På side 12 i Budgetvejledningen ... er en sådan institutions karakteristika beskrevet:
"...
Kendetegnende for en statsfinansieret selvejende institution er bl.a., at den er organisatorisk placeret uden for det ministerielle hierarki, at en bestyrelse er ansvarlig for institutionens overordnede virksomhed og opgavevaretagelse, og at institutionens formue er adskilt fra staten. Dette er afspejlet i disponeringsreglerne, der samtidig indeholder en vis grad af harmonisering af de aktuelt gældende regler på tværs af institutionstyper og i forhold til de statslige driftsinstitutioner.
..."
Videre fremgår det af Budgetvejledningen på side 13 ...:
"...
En statsfinansieret selvejende institution disponerer frit inden for sit formål og er ikke omfattet af lønsumsloft eller låneramme. Over- eller underskud kan frit videreføres til anvendelse inden for institutionens formål i senere regnskabsår.
..."
Under afsnit 2.11 fremgår det endvidere (Budgetvejledningen side 73):
"...
Staten hæfter ikke for institutionens dispositioner, og institutionens formue er adskilt fra staten.
..."
Da H1 Universitet er en statsfinansieret selvejende institution, er universitetet ikke at betragte som en statsinstitution. H1 Universitet kan dermed ikke anvende afgiftsfritagelsesbestemmelsen i registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2 ...
3. H1 Universitets indsigelser
3.1 Selvejende institutioner (fonde)
H1 Universitet har i forbindelse med skriftvekslingen ... gengivet en række tekststeder tilsyneladende med henblik på at sandsynliggøre, at universitetet efter H1 Universitet-loven ikke er en "rigtig" selvejende institution (fond). I stedet er det H1 Universitets opfattelse, at universitetet er en selvejende institution inden for den offentlige forvaltning (et særligt forvaltningssubjekt). På dette grundlag konkluderer H1 Universitet ..., at ministerierne på de relevante ressortområder alle finder, at universitetet er en statsinstitution, hvilket Rigsrevisionen og retsvidenskaben er enige i.
De - omfattende - citater, der fremgår af H1 Universitets processkrifter understøtter imidlertid ikke denne konklusion. Det fremgår således ikke heraf, at en selvejende institution indenfor den offentlige forvaltning/et særligt forvaltningssubjekt skulle være en statsinstitution. Det forhold, at statsfinansierede selvejende institutioner som H1 Universitet angiveligt ikke kan karakteriseres som en fond, har naturligvis ikke samtidig den konsekvens, at universitetet er en statsinstitution.
Dette fremgår eksempelvis af Rigsrevisionens beretning fra maj 2003. (RB B101/03 citeret i det supplerende svarskrift på side 12-14 ... Citatet i det supplerende svarskrift omfatter imidlertid ikke beretningens afsnit om sondringen mellem statsinstitutioner og selvejende institutioner. Her fremgår det udtrykkeligt af skema 3, at Rigsrevisionen netop ikke betragter H1 Universitet som en statsinstitution, men som en selvejende institution. Det hedder i tekstafsnittet
"...
Det fremgår af skema 3, at forskellene mellem de undersøgte selvejende institutioner og statsinstitutioner bl.a. er, at statsinstitutionerne ikke har vedtægter, og at statsinstitutioner endnu ikke aflægger selvstændigt årsregnskab med afskrivninger. ...
Af særlig betydning er det, at ministeren ikke har en instruktionsbeføjelse over for selvejende institutioner, dvs. at ministeren ikke kan styre ved pålæg, at der ved selvejende institutioner ikke "uden positiv lovhjemmel" er adgang til administrativ rekurs (der er dog fx etableret klageadgang vedrørende de studerende), samt at statsinstitutioner ikke har mulighed for at eje deres bygninger.
84. Fraværet af en instruktionsbeføjelse over for den selvejende institution betyder, at institutionen er længere væk fra ministeren og i et eller andet omfang har en større selvstændighed.
...
88. ...
Samlet kan det dog anføres, at institutionerne rykker længere væk fra ministeren, når de skifter status fra statsinstitutioner til selv ejende institutioner.
..."
H1 Universitets bemærkninger om, at Rigsrevisors beretning kan tages til indtægt for, at universitetet skulle være en statsinstitution, er således forkert. Det forholder sig altså omvendt, at Rigsrevisor udtrykkeligt ikke betragter H1 Universitet som en statsinstitution. Der er som nævnt heller intet grundlag for universitets konklusion herom i de øvrige tekststeder, som der er henvist til.
Hertil kommer, at H1 Universitets synspunkt om, at universitetet skulle være en statsinstitution, er uforeneligt med H1 Universitet-loven og lovens motiver, jf. omtalen heraf ovenfor.
3.2 H1 Universitet har tjenestemænd ansat
Som et vigtigt - virker det til - argument henviser H1 Universitet til, at universitetet - ligesom andre statsinstitutioner - har ca. 70 statstjenestemænd ansat ...
Det af H1 Universitet på dette punkt anførte understøtter imidlertid heller ikke et synspunkt om, at universitetet er en statsinstitution. I forbindelse med H1 Universitet-lovens tilblivelse var det således nødvendigt at foretage en særskilt regulering i forhold til de tjenestemænd, der forud for selvejet havde været ansat af statsinstitutionen. Bestemmelser herom blev indsat i § 13, der i stk. 1 ... foreskrev:
"...
Tjenestemænd, der er ansat ved H1 Universitet, som i medfør af § 1 er overgået til selveje, kan vælge at opretholde deres ansættelsesforhold som statstjenestemænd under udførelse af arbejdet ved universitetet. Tjenestemænd har ikke krav på ventepenge, rådighedsløn eller pension som følge af universitetets overgang til selveje og har pligt til at underkaste sig de forandringer i sine tjenesteforretningers omfang og beskaffenhed, som følger af denne overgang.
..."
De tjenestemænd, der ønskede at opretholde denne ansættelsesform, blev således ved med at være ansat i staten (p.t. Uddannelsesministeriet). § 13 ville ikke have været nødvendig, hvis H1 Universitet også efter overgang til selveje fortsat var en statsinstitution.
3.3 Udbudsreglerne
H1 Universitet har ydermere henvist til ... at universitetet som en statsinstitution er omfattet af udbudsreglerne i cirkulære nr. 2 af 13. januar 2010 ... om udbud af statslige drifts- og anlægsopgaver. H1 Universitets forpligtelser i henhold til udbudsreglerne er imidlertid ikke en følge af, at universitetet er at betragte som en statsinstitution. Dette fremgår klart af vejledning nr. 12 om cirkulære nr. 2 af 13. januar 2010 ... om udbud af statslige drifts- og anlægsopgaver:
"...
1.1. Omfattede institutioner
Ved statsinstitutioner forstås i dette cirkulære alle departementer og styrelser, underliggende institutioner mv., hvis driftsbudget er optaget på en bevillingslov, jf. § 2 i lov om statens regnskabsvæsen mv. Selvejende institutioner mv., som er omfattet budgetvejledningens punkt 2.4.9. Tilskud til drift af selvejende institutioner mv., kan ligeledes være omfattet af reglerne i udbudscirkulæret. Det fremgår bl.a. af punkt 2.4.9., at hvis tilskuddet, der ydes til drift af selvejende institutioner mv., udgør 1 mio. kr. eller derover og forventes vedvarende at dække halvdelen eller mere af institutionernes ordinære driftsudgifter, skal ressortmyndigheden tage udtrykkelig stilling til, i hvilket omfang tilskudsmodtageren er underlagt budgetvejledningens regler mv.
Således vil reglerne i udbudscirkulæret også gælde en lang række selvejende institutioner som fx maritime uddannelsesinstitutioner, gymnasier, erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, voksenuddannelsescentre, videregående uddannelsesinstitutioner, universiteter mm.
..."
I relation til udbudsreglerne betragtes H1 Universitet således heller ikke som en statsinstitution.
3.4 Den momsmæssige behandling af H1 Universitet
På tilsvarende vis er der heller ikke grundlag for H1 Universitets konklusion om, at universitetet i afgiftsretlig henseende er en statsinstitution ... Det forhold, at SKAT i SKM2008.303.SR ... har anført, at universitetet er en "statslig selvejende institution" er således ikke samtidig ensbetydende med, at universitetet er en statsinstitution. Som beskrevet ovenfor er den organisatoriske og økonomiske ramme for en statsfinansieret (statslig) selvejende institution på afgørende vis forskellig for en statsinstitution.
H1 Universitet henviser i denne sammenhæng til forarbejderne til H1 Universitet-lovens § 4. Det fremgår heraf (FT 2000-01, tillæg A side 2615) ..., at Skatteministeriet i forbindelse med H1 Universitet-lovens tilblivelse fastslog, at universitetet efter dets overgang til selvejende institution stadig i "momslovens forstand" måtte anses for en "statslig institution".
Dette indebærer bl.a., at H1 Universitet i visse tilfælde anses for afgiftspligtig i medfør af momslovens § 3, stk. 2, nr. 3 ... Denne bestemmelse omfatter andre "statslige, regionale og kommunale institutioner, for så vidt de leverer varer og ydelser i konkurrence med erhvervsvirksomheder". Den omstændighed, at H1 Universitet måtte være omfattet af denne bestemmelse, kan imidlertid ikke tages til indtægt for, at universitetet er en statsinstitution. For det første anvendes udtrykket "statsinstitution" ikke i momsloven, og for det andet skal begrebsanvendelsen i momsloven fortolkes i overensstemmelse med momssystemdirektivet (Rdir 2006/112 ...).
Den bagvedliggende bestemmelse i momssystemdirektivets artikel 13 ... omfatter "Stater, regioner, amter, kommuner og andre offentligretlige organer". Det forhold, at H1 Universitet som en statsfinansieret selvejende institution må anses for omfattet af direktivet og dermed af momslovens § 3, stk. 2, nr. 3 ..., understøtter dermed ikke et synspunkt om, at universitet skulle være en statsinstitution".
I H1 Universitet's påstandsdokument er blandt andet anført:
"...
2 H1 Universitet's overordnede anbringender
H1 Universitet gør gældende at H1 Universitet er en statsinstitution, jf. registreringsafgiftsloven.
H1 Universitet var oprindeligt en almindelig statsinstitution.
Med den universitetsreform, der blev gennemført i 2003, har universiteterne fået selvstændig retsevne og egne formuer adskilt fra statens formue i øvrigt, herunder en vis ejerråden over de aktiver, universiteterne benytter, ligesom universiteterne også i øvrigt har opnået en yderligere grad af selvstændighed fra ministeren og den øvrige centraladministration.
Universiteterne blev med universitetsreformen benævnt selvejende institutioner.
Til støtte for, at H1 Universitet ikke er en statsinstitution, har Skatteministeriet gjort gældende,
|
-
|
at selvejende institutioner ifølge SKATs Punktafgiftsvejledning ikke udgør statsinstitutioner, uanset om staten fuldt ud finansierer deres drift ...
|
|
|
|
|
-
|
at H1 Universitet ifølge H1 Universitet-loven og forarbejderne til H1 Universitet-loven overgik fra at være en "statsinstitution" til at være en "selvejende institution"..., og
|
|
|
|
|
-
|
at H1 Universitet ifølge H1 Universitet-loven og universitetsloven er "en selvstændig juridisk person med egen formue adskilt fra statskassen" ...
|
H1 Universitet er enig i disse forhold, som ministeriet har fremhævet, men H1 Universitet er ikke enig i, at forholdene skulle indebære, at H1 Universitet dermed ikke er en statsinstitution.
Punktafgiftsvejledningen omhandler alene "ægte" selvejende institutioner, dvs. selvejende institutioner, der er oprettet på privatretligt grundlag, og som derfor ikke er statsinstitutioner, uanset om staten måtte finansiere dem fuldt ud. Tekniske skoler og Handelshøjskolen i København (i 1999), der nævnes i vejledningen, udgør "ægte" selvejende institutioner.
Universiteterne derimod er ikke "ægte" selvejende institutioner, jf Østre Landsrets og Højesterets præmisser i sagen Københavns Havn, som tilsvarende var en statsinstitution, der var blevet udskilt i en "selvejende institution" ... Højesteret bemærkede i sagen, at lovgivers anvendelse af benævnelsen "selvejende institution" ikke i sig selv gav grundlag for at afgøre, om der sigtes til en selvejende institution af privat karakter - en "ægte" selvejende institution - eller en selvejende institution inden for den statslige forvaltning - en "statslig institution" ...
H1 Universitet-loven og dens forarbejder beskriver ganske rigtigt en overgang for H1 Universitet fra at være en "statsinstitution" til at være en "selvejende institution", men den "selvejende institution", som H1 Universitet overgår til at være, er ikke en "selvejende institution" i traditionel sproglig og retlig forstand. Den er en offentligretlig institution, der er defineret i loven, og som lovgiver valgte at benævne selvejende, velvidende at der ikke er knyttet retsvirkninger til benævnelsen.
Som det vil fremgå, er der den afgørende forskel på privatretlige og offentligretlige selvejende institutioner, at hvor "selvejende" på det privatretlige område er en retlig egenskab, der indikerer bestemte retsvirkninger ud fra et fast selvejebegreb, er "selvejende" på det offentligretlige område en benævnelse, som ikke har selvstændigt retligt indhold. Der eksisterer nemlig ikke noget generelt offentligretligt selvejebegreb, men alene forskellige konkrete konstruktioner med forskelligt konkret indhold, som alle benævnes "selvejende".
Når lovgiver giver overgangen fra "statsinstitutionen" H1 Universitet til den "selvejende institution" H1 Universitet konkret retligt indhold i H1 Universitet-loven og universitetsloven og lovenes forarbejder, så er det dette indhold, der rummer den relevante forskel på institutionen før og efter overgangen: H1 Universitet overgår til at være en institution, der har de karakteristika, som lovene definerer for det konkrete selveje, H1 Universitet er underlagt, og som er statsligt. Dette er ikke blot foreneligt med, men indebærer nødvendigvis, at den definerede selvejende institution er en statsinstitution.
Skatteministeriet synes at basere sin argumentation på en antagelse om, at en institution skal være en del af den juridiske person staten for at være en statsinstitution.
Det er imidlertid ikke tilfældet, hverken sprogligt eller i henhold til lovgivningspraksis.
Begrebet statsinstitution omfatter efter en naturlig sproglig forståelse både "almindelige" statsinstitutioner og statsinstitutioner, der er omfattet af en særlig regulering, herunder statsinstitutioner med egen formue, bl.a. statslige selvejende institutioner. En statslig selvejende institution er således en statsinstitution.
Som Østre Landsret og Højesteret fastslog i Københavns Havn-sagen er det afgørende i retlig henseende, om lovgiver har sigtet til en selvejende institution af privatretlig karakter - en institution, som ejer sig selv - eller en selvejende institution inden for den statslige forvaltning - en statslig institution, som har visse nærmere definerede frihedsgrader i forhold til den øvrige statslige forvaltning og den øvrige statsformue. Det fremgår direkte af ordlyden af H1 Universitet-loven ... og universitetsloven ..., at universiteterne ifølge lovgiver skal udgøre selvejende institutioner inden for den statslige forvaltning.
H1 Universitet er således utvivlsomt i henhold til Københavns Havn-dommen en "statslig institution".
Afgørende i nærværende sag er herved, at lovgiver ved universitetsreformen i 2000-2003 har baseret sig på en udtrykkelig forudsætning om, at universiteterne også efter overgangen til selveje ville udgøre statsinstitutioner. Dette gør sig i særdeleshed gældende i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen:
|
-
|
I Finans-, Erhvervs-, Justits- og Økonomiministeriets fælles publikation "Fonde med offentlig interesse" fra september 1998 - dvs. 2 år inden H1 Universitet-loven blev vedtaget - blev selvejende institutioner inden for den statslige forvaltning udtrykkeligt karakteriseret som "statsinstitutioner med egen formue" ... I forarbejderne til universitetsloven henvises der direkte til publikationen ...
|
|
|
|
|
-
|
Told- og Skattestyrelsen bekræftede over for Forskningsministeriet, at H1 Universitet også efter universitetsreformen ville være en statslig institution i momslovens forstand ...
|
|
|
|
|
-
|
Lovforslaget til H1 Universitet-loven blev fremsat den 15. november 2000. I forslaget var det udtrykkeligt anført, at loven ville være økonomisk neutral for staten og H1 Universitet. Øgede udgifter som følge af overgangen - herunder renter til betaling af lånet optaget til at betale staten for bygningerne - blev kompenseret ved en øget bevilling ...
|
|
|
|
|
-
|
Forskningsministeriet fandt ikke anledning til i forbindelse med forberedelsen af H1 Universitet-loven at få afklaret, om H1 Universitet ville være skattepligtig af erhvervsmæssige indtægter, "idet H1 Universitet som selvejende institution (særligt forvaltningssubjekt) stadig måtte anses som omfattet af statens ubetingede skattefritagelse, jf. selskabsskattelovens § 3, stk. 1" (punkt 154 i Rigsrevisionens beretning ...). § 3, stk. 1, nr. 1, fastslår skattefritagelse for "staten og dens institutioner".
|
|
|
|
|
-
|
I marts 2002 fandt Ligningsrådet imidlertid, at H1 Universitet efter vedtagelsen af H1 Universitet-loven ikke længere udgjorde en statsinstitution i henhold til selskabsskattelovens § 3, stk. 1, nr. 1.
|
|
|
|
|
-
|
Lennart Lynge Andersen konkluderede omvendt i værket Fra stiftelse til fond fra 2002, at H1 Universitet også efter H1 Universitet-loven var en statsinstitution ... Lovgiver var opmærksom på konklusionen i dette værk inden 2003-universitetsloven.
|
|
|
|
|
-
|
I et notat af 13. december 2002, som Videnskabsministeriet havde indhentet som reaktion på bemærkninger til den valgte benævnelse selvejende institution i lovforslaget til 2003-universitetsloven, konkluderede Kammeradvokaten, at "begrebet selvejende institution ikke har et på forhånd fastlagt indhold, men at indholdet fastlægges i den konkrete lov, her universitetsloven" ..., og at anvendelse af benævnelsen ikke er retligt bestemt, men er "et spørgsmål om hensigtsmæssighedsovervejelser eller ligefrem smag" ... I Kammeradvokatens notat henvises udtrykkeligt til Københavns Havn-sagen, hvor Østre Landsret netop i 2002 havde fastslået, at havnens status som selvejende institution ikke ændrede på, at havnen var en "statslig institution" ...
|
|
|
|
|
-
|
I bemærkningerne til lovforslaget til universitetsloven, der blev fremsat den 15. januar 2003, er det anført, at "ved overgangen til selveje bliver universiteterne særlige forvaltningssubjekter og vil i videre omfang blive omfattet af almindelige regler om skatter og afgifter m.v. Det får bl.a. den følge, at ministeren ifølge lovforslaget kompenserer universiteternes udgifter til betaling af afgifter i henhold til momsloven. Dette forventes ikke at give universiteterne merudgifter." ... Når universiteterne nu blev "særlige forvaltningssubjekter", dvs. selvstændige retssubjekter adskilt fra staten i øvrigt, ville de - som andre statsinstitutioner, der var selvstændige retssubjekter - skulle betale afgifter, herunder moms, til tredjemand i eget navn, men denne moms mv. ville således efter loven blive refunderet, således at også denne udgift blev neutraliseret for universiteterne.
|
|
|
|
|
-
|
I et svar til punkt 2 i Rektorkollegiets brev fra marts 2003 i anledning af lovforslaget om universitetsreformen udtalte videnskabsministeren med henvisning til H1 Universitet, at det var en forudsætning for universitetsloven, at beskatningsforholdene for universiteterne ikke ville blive ændret som følge af loven ...
|
|
|
|
|
-
|
I april 2003 - inden vedtagelsen af universitetsloven i maj 2003 - blev den tvivl, som Ligningsrådet havde sået om universiteternes skatte- og afgiftsmæssige status, ryddet af vejen af Landsskatteretten, som ændrede Ligningsrådets afgørelse og gav H1 Universitet (og Videnskabsministeriet) medhold i, at H1 Universitet som selvejende institution fortsat var en statsinstitution efter selskabsskattelovens § 3, stk. 1, nr. 1
|
|
|
|
|
-
|
I forbindelse med gennemførelsen af universitetsloven afgav Rigsrevisionen i maj 2003 en beretning til statsrevisorerne om selvejende uddannelsesinstitutioner. Rigsrevisionen anser de statslige selvejende institutioner som statsinstitutioner, hvilket bl.a. fremgår af punkt 84: "I modsætning til hvad gælder for almindelige statsinstitutioner, der ikke er reguleret ved lov, er der for selvejende institutioner ..."...
|
|
|
|
|
-
|
I perioden fra H1 Universitetlovens ikrafttræden og frem til 2003 universitetslovens vedtagelse fortsatte SKAT med at registrere H1 Universitet's køretøjer uden registreringsafgift.
|
|
|
|
|
-
|
I oktober 2003 fremkom videnskabsministeren med sine bemærkninger til statsrevisorerne vedrørende beretningen om selvejende uddannelsesinstitutioner. Videnskabsministeren gengiver beretningens standpunkt om, at der ikke findes et selvejebegreb, der er uafhængigt af lovgivningen, og fastslår, at "Landsskatterettens afgørelse, om H1 Universitet's skattepligt efter selskabsskatteloven betyder, at en eventuel tvivl om, hvorvidt de universiteter, der nu overgår til selveje, skulle være skattepligtige, nu er bortvejret" ... Ministeren anfører, at der i øvrigt ikke ved overgangen var "tilsigtet en ændring ... af H1 Universitet's økonomiske situation, bortset fra de konsekvenser, der ville være en følge af overtagelsen af bygningsmassen"
|
Sammenfattende var lovgiver således opmærksom på, at når lovgiver benævnte universiteterne selvejende institutioner, ville dette ikke indebære de retsvirkninger, der følger med etableringen af selvejende institutioner af privatretlig karakter, men i stedet de retsvirkninger, som lovgiver konkret forudsatte og opstillede. En af lovgivers forudsætninger var, at universiteterne fortsat ville blive anset for statsinstitutioner i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, herunder udtrykkeligt de to "hovedlove" inden for skatter (selskabsskatteloven) og afgifter (momsloven).
Der er ingen omtale i lovgrundlaget eller forarbejderne af, at reformen ville have provenumæssige følger for staten og dermed øge udgifterne for universiteterne, tværtimod gentages det uden forbehold, at reformen ville være økonomisk neutral for begge. Selv den skatte- og afgiftsmæssige konsekvens, der var en direkte følge af, at universiteterne blev særlige forvaltningssubjekter (dvs. selvstændige retssubjekter inden for den statslige forvaltning), sikrede lovgiver også en neutralisering af ved regler om kompensation for købsmoms.
Det tilkendegivne formål med universitetsreformen var da også alene at øge universiteternes selvstændighed, herunder ved at etablere et nærmere defineret selveje for universiteterne over de aktiver, som de benyttede, og som hidtil havde tilhørt den juridiske person staten.
Universitetsreformen havde intet fiskalt sigte.
H1 Universitet gør gældende, at H1 Universitet - og de øvrige universiteter - udgør statsinstitutioner i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen. Det har ikke med universitetsreformen været tilsigtet, at universiteterne skulle belastes af skatter og afgifter i videre omfang end før reformen, men dette vil blive tilfældet, hvis universiteterne ikke længere anses for statsinstitutioner.
Formålet med skatte- og afgiftsfritagelse for statsinstitutioner er, at staten uden fritagelsen blot ville komme til at betale afgiften til sig selv. Hvis universiteterne opkræves skatter og afgifter, herunder registreringsafgift, vil dette blot indebære en interministeriel omfordeling af midler. Som Kammeradvokaten oplyste H1 Universitet om i 2001, er H1 Universitet med H1 Universitet-loven netop blot "en cigarkasse" i statens samlede økonomi ..., og at opkræve skatter og afgifter fra den ene cigarkasse til den anden giver ikke noget provenu. Hvis lovgiver en dag måtte ønske en sådan omfordeling af midler væk fra (nu) Uddannelsesministeriets ressort, står det lovgiver frit for at fastslå, at de statsligt selvejende universiteter ikke længere skal anses for statsinstitutioner i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, men derimod som "ægte" selvejende institutioner.
1 2003 fik H1 Universitet medhold ved Landsskatteretten i, at H1 Universitet også efter H1 Universitet-loven er en statsinstitution. Skatteministeriet indbragte ikke denne kendelse for domstolene, og lovgiver lagde Landsskatterettens kvalifikation af H1 Universitet (og de øvrige universiteter) som statsinstitutioner til grund ved vedtagelsen af universitetsreformen. I denne sag forsøger Skatteministeriet - i strid med lovgivers, herunder Forsknings-/Videnskabsministeriets, udtrykkelige forudsætninger -atter at beskatte H1 Universitet og de øvrige universiteter som "ægte" selvejende institutioner.
-0-
I det følgende redegøres nærmere for, at H1 Universitet's anbringender bekræftes af
|
-
|
Universitetsreformen (afsnit 3-4),
|
|
-
|
den fiskale lovgivnings statsinstitutionsbegreb (afsnit 5),
|
|
-
|
retspraksis om statslige selvejende institutioner (afsnit 6),
|
|
-
|
lovgivers forudsætninger om universiteternes retlige status (afsnit 7), og
|
|
-
|
myndighedernes efterfølgende karakteristik af universiteterne (afsnit 8).
|
3 Reguleringen af universiteterne før universitetsreformen
Frem til universitetsreformen var universitetsområdet sidst blevet reformeret ved universitetsloven fra 1992, lov nr. 1089/1992 ... Med 1992-loven var universiteterne organiseret "under Undervisnings- og Forskningsministeriet". I medfør af § 3, stk. 1, var konsistorium "institutionens øverste kollegiale organ", der "varetager institutionens interesser som uddannelses- og forskningsinstitution og fastlægger retningslinjer for dens langsigtede virksomhed og udvikling". Konsistorium skulle godkende organisation, budget og forslag til statut og havde udtalelsesret i alle sager af væsentlig betydning, jf. stk. 2 og 3.
I H1 Universitet's statut fra 1995 er fastsat...:
"...
§ 1. H1 Universitet (H1 Universitet) er en selvstændig statsinstitution, der fungerer inden for universitetslovens rammer.
§ 3. Konsistorium er H1 Universitet's øverste kollegiale organ.
Stk. 2. Konsistorium har det overordnede ansvar for H1 Universitet's virksomhed, fastlægger retningslinjerne for H1 Universitet's langsigtede udvikling og varetager dets interesser som uddannelses- og forskningsinstitution.
§ 5. Konsistorium fastlægger H1 Universitet's organisation ...
§ 10. H1 Universitet ledes af rektor. ...
Stk. 3. Rektor varetager inden for retningslinjer fastlagt i konsistorium den daglige ledelse af H1 Universitet.
..."
I forbindelse med universitetsreformen anførte Videnskabsministeriet over for Rigsrevisionen, at det på baggrund af de betydelige frihedsgrader, der i den dagældende universitetslov blev givet til universiteterne, ikke ville have været forkert at betegne dem som særlige forvaltningssubjekter i 1992, men man "valgte ikke at bruge begrebet selvejende institutioner"... Universiteterne var således ikke almindelige statsinstitutioner.
4 Universitetsreformen
Lovgiver ønskede at styrke universiteterne ved yderligere at øge universiteternes selvstændighed i forhold til ministeriet og den øvrige centraladministration og ved i videre omfang at henlægge ansvaret for universiteternes drift til universiteternes egne ledelser.
Reformen skulle omfatte universiteternes "opgaver, forpligtelser, ledelse, institutionsform og styring fra centralt politisk og administrativt niveau". Institutionerne skulle have 'fagligt selvstyre" og være "uafhængige af særintereser", og ledelserne af universiteterne skulle have øget "beslutnings-, handle-og udviklingskraft"
For at opnå dette og samtidig bevare universiteterne i statsligt regi etablerede lovgiver universiteterne som særlige forvaltningssubjekter på offentligretligt grundlag i form af statslige selvejende institutioner. Dermed kunne lovgiver fortsat - og uden begrænsninger - regulere universiteterne og ultimativt gøre disse til almindelige forvaltningssubjekter igen.
På tidspunktet for fremsættelsen af forslaget til H1 Universitet-loven blev statslige selvejende institutioner af lovgiver anset for statsinstitutioner med egen formue, jf. den tidligere nævnte ministerielle publikation "Fonde med offentlig interesse" fra 1998...
I det notat, som Kammeradvokaten udarbejdede til Videnskabsministeriet i december 2002, anføres om etableringen af statslige selvejende institutioner ...:
"...
Sådanne institutioner kendetegnes ved, at de typisk er oprettet ved lov, herunder finanslov, eller i henhold til lov, og at de varetager et formål, som man typisk ville anse for at kræve en regulering fra statsmagtens side. Man kan også udtrykke det på den måde, at lovgivningsmagten i en overvejelse om, hvorledes en bestemt samfundsopgave skal udføres, kan vælge at lade opgaven udføre i den almindelige statsforvaltning, dvs. i et departement eller en styrelse, eller i en statslig selvejende institution. En sådan institution benævnes også en særlig forvaltningsenhed eller et særligt forvaltningssubjekt.
..."
Når loven - og forarbejderne - benævner universiteterne selvejende institutioner, kunne udtrykket særlige forvaltningssubjekter være anvendt som synonym hermed. I forarbejderne til universitetsloven fra 2003 ... anføres om disse særlige forvaltningssubjekter:
"...
De særlige forvaltningssubjekter udskilles fra den øvrige statslige forvaltning ved lov, der samtidig regulerer, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning. Derfor eksisterer der ikke for disse særlige forvaltningssubjekter en egentlig systematik i reguleringen, og selvstændigheden kan variere meget fra område til område. Deres grundlæggende kendetegn er imidlertid, at de ikke indgår i det statslige hierarki, og at de ikke er under instruktion fra ministeren.
..."
Også etableringen af selvejet, der gav universiteterne mulighed for at udøve en vis ejerråden over de benyttede aktiver, var begrundet i ledelsesmæssige hensyn ...:
"...
Forslaget om etablering af institutionelt selveje med bestyrelser og ledere, der er ansvarlige over for bestyrelsen, er en afgørende forudsætning for at øge universiteternes frihedsgrader i forhold til ministeren og den øvrige statslige forvaltning, hvilket længe har været ønsket fra universiteterne.
..."
Dette bekræftes af videnskabsministerens bemærkninger af 22. oktober 2003 til statsrevisorerne vedrørende Rigsrevisionens beretning ...:
"...
Med bestemmelsen i § 30, stk. 4, om, at universiteterne kan anmode om efterfølgende at overtage de hidtil statslige bygninger på nærmere fastsatte vilkår, er der givet universiteterne mulighed for at overgå til det, der i beretningen kaldes "bygningsmæssig selveje". ... Men jeg betragter det ikke som afgørende, at institutionerne får bygningsmæssig selveje. Det, der for mig er afgørende, er, at bestyrelsen får det endelige ansvar for alle aktiviteter på universiteterne, og hermed også på disponeringen af den bygningsmasse, som et universitet råder over.
..."
Med hensyn til finansieringen af universiteterne havde disse hidtil modtaget "blokbevillinger", som fremover skulle omlægges til "bloktilskud" ...:
"...
Lovforslaget indebærer, at universiteternes bevillinger omlægges til tilskud, der vil blive udbetalt som bloktilskud (taxameterordningen) til dækning af de direkte og indirekte omkostninger i forbindelse med universiteternes virksomhed.
Det er vurderingen, at forslaget er udgiftsneutralt for staten.
..."
Bestyrelsen skulle være øverste myndighed for universitetet, og flertallet af bestyrelsens medlemmer skulle være eksterne. Medlemmerne skulle ikke udpeges af ministeren.
Grundtanken med universitetsreformen var således at øge universiteternes frihedsgrader og økonomiske selvforvaltning med henblik på at styrke universiteterne.
Reformen var en ledelsesmæssig reform, hvori selvejet indgår som et element, da ejerskab til de benyttede aktiver gav universiteternes ledelser en ejers råderet over aktiverne. Der er dog som nævnt tale om en vis ejerråden, da visse dispositioner, både køb og salg, fortsat skal forelægges af ressortministeren for Folketingets Finansudvalg til godkendelse.
Omvendt havde reformen ikke et fiskalt eller økonomisk sigte for staten, herunder var det ikke hensigten, at reformen skulle føre til besparelser for staten.
Tværtimod var det udtrykkeligt anført, at reformen ville være økonomisk neutral, jf. for H1 Universitet's vedkommende forarbejderne til H1 Universitet-loven
5 Statsinstitutionsbegrebet i den fiskale lovgivning
H1 Universitet's anbringender i nærværende sag er i overensstemmelse med statsinstitutionsbegrebet i den gældende fiskale lovgivning og formålet med fritagelserne for statsinstitutioner heri.
Fritagelse for statslige skatter og afgifter vil normalt være begrundet i, at statsinstitutionens betaling af skatter og afgifter ikke vil indebære et (endeligt) provenu til staten.
Begrebet statsinstitution er ikke defineret i lovgivningen.
De gældende fritagelser i lovgivningen (selskabsskatteloven og registreringsafgiftsloven) er ikke begrænset til den juridiske person staten, men omfatter "staten og dens institutioner" (selskabsskatteloven) og synonymt hermed "statsinstitutioner" (registreringsafgiftsloven).
Begrebet omfatter både almindelige statsinstitutioner og særlige statsinstitutioner, såsom statsvirksomheder og institutioner med egen formue adskilt fra statens formue i øvrigt og med egen ledelse, som eksempelvis Statsanstalten for Livsforsikring. En statsinstitution omfatter således både historisk set og i dag selvstændige statslige retssubjekter.
Den første fritagelse for statsinstitutioner blev indført med dansk skatterets grundregelsæt, statsskatteloven, som blev vedtaget i 1922 ... Statsinstitutioner var ifølge forarbejderne ikke omfattet af skattepligten, og Statsanstalten for Livsforsikring blev udtrykkeligt nævnt som et eksempel på en fritaget "egentlig Statsinstitution" ... Statsanstalten blev oprettet ved lov i 1870 og havde ifølge lovens § 1 "sin egen Formue, der ikke maa sammenblandes med Statsformuen" ... Anstalten var et selvstændigt retssubjekt med sin egen ledelse i form af en bestyrelse.
Selskabsskatteloven overtog i 1960 reguleringen af selskabsbeskatningen fra statsskatteloven. Selskabsskattelovens gældende hovedlov, lov nr. 255/1960, fritager i § 3, stk. 1, nr. 1, "Staten og dens institutioner" fra skattepligten ... Bestemmelsen viderefører fritagelsen efter statsskatteloven, som blot ikke havde fritaget statsinstitutioner i selve lovteksten ... I selskabsskattelovens forarbejder er det anført, at det var "naturligt" at fastslå fritagelsen i selve lovteksten. Statsinstitutioner omfatter efter loven fortsat selvstændige statslige retssubjekter som DSB og det tidligere Post Danmark.
En lang række fiskale love afleder beskatningssubjektet af selskabsskatteloven via henvisning hertil, bl.a. aktieavancebeskatningsloven, ligningsloven og konkursskatteloven Selskabsskattelovens statsinstitutionsbegreb er således generelt.
Indtil 1999 var statsinstitutioner desuden pligtige at betale kommunal indkomstskat i henhold til lov om kommunal indkomstskat ..., jf. § 8, stk. 1:
"...
Statsinstitutioner m.v.
Staten og dens institutioner er pligtige at svare kommunal indkomstskat
..."
Med virkning fra 1. januar 2000 er den kommunale indkomstskattepligt for statsinstitutioner blevet ophævet, men skattepligten består fortsat for ("ægte") selvejende institutioner. Universiteterne anses ikke for selvejende institutioner i henhold til loven.
I 1924 - to år efter indførelsen af fritagelsen for statsinstitutioner i statsskatteloven - blev en tilsvarende fritagelse vedtaget med den første registreringsafgiftslov.
Lovens § 8 bemyndigede Toldbestyrelsen til at fritage motorkøretøjer tilhørende statsinstitutioner ... Efterfølgende blev en fast fritagelse indsat i lovteksten, og i betænkningen afgivet af Motorafgiftskommissionen i 1954 blev det bl.a. anført, at det hidtil havde været praksis, at statsvirksomheders - herunder Statsbanernes - motorkøretøjer, der anvendes i konkurrence med private erhvervsdrivende, blev afgiftsberigtiget ... Kommissionen foreslog denne praksis lovfæstet, hvilket skete med § 4, nr. 3, i registreringsafgiftsloven fra 1957. Bestemmelsen var sålydende ...:
"...
Fritaget for afgift efter nærværende lov er ... Motorkøretøjer, der tilhører indenlandske statsinstitutioner og udelukkende anvendes af vedkommende institution til kørsel med personer eller gods, herunder dog ikke personmotorkøretøjer, der erhvervsmæssigt anvendes af statsvirksomheder i konkurrence med private erhvervsdrivende.
..."
Den gældende registreringsafgiftslov fra 1971 viderefører indholdsmæssigt i § 2, stk. 1, nr. 2, den hidtil gældende lovs § 4, nr. 3. Bestemmelsen er sålydende ...:
"...
Fritaget for afgift er: ... personkøretøjer og varevogne som nævnt i § 5, stk. 1, nr. 1, der tilhører og udelukkende anvendes af danske statsinstitutioner, bortset fra køretøjer, der anvendes erhvervsmæssigt i konkurrence med private erhvervsdrivende.
..."
Bestemmelsen svarer med enkelte mindre afvigelser til den tidligere § 4, nr. 3.
Der er ikke grundlag for at fortolke de gældende fritagelser i selskabsskatteloven og registreringsafgiftsloven forskelligt, og Landsskatteretten har i den tidligere nævnte kendelse fra april 2003 ... - umiddelbart inden universitetsreformen i maj 2003 - fastslået, at H1 Universitet fortsat må
"...
anses for en statsinstitution omfattet af den ubetingede skattefritagelse i SEL § 3, stk. 1, nr. 1.
..."
I forbindelse med universitetsloven i 2003 anførte Videnskabsministeriet, at kendelsen afklarede en eventuel tvivl om universiteternes beskatningsforhold
...
Endnu en fritagelse fandtes i stempelafgiftsloven fra 1969 ..., men fritagelsen og de bestemmelser, som den vedrørte, blev ophævet i 1999, dvs. forud for universitetsreformen. Loven hvilede på stempellovudvalgets betænkning nr. 265/1960, hvis lovudkast udtrykkeligt definerede statsinstitutioner som "de i lov om normering og klassificering af statstjenestemandsstillinger omhandlede statsinstitutioner" ... For første gang i skatte- og afgiftslovgivningen blev begrebet statsinstitution foreslået defineret i loven. Kommissionens forslag blev imidlertid ikke medtaget i loven. I forarbejderne til det vedtagne lovforslag anføres følgende om forkastelsen af kommissionens forslag ...:
"...
I stempellovudvalgets lovudkast (§ 79, stk. 2) er begrebet statsinstitution defineret som en af de i normerings- og klassificeringsloven omhandlede statsinstitutioner. Da der imidlertid findes institutioner, som efter almindelig sprogbrug givetvis må karakteriseres som statsinstitutioner, men som ikke er nævnt i normerings- og klassificeringsloven, er udvalgets forslag til definition næppe anvendeligt, og det synes i øvrigt næppe heller at være påkrævet at definere begrebet statsinstitution.
..."
Lovgiver fravalgte dermed en legal og entydig afgrænsning af, hvad der udgør en statsinstitution, og tilvalgte en afgrænsning ud fra "almindelig sprogbrug".
6 Retspraksis
I UfR 2004.2661 H skulle domstolene afgøre, hvorvidt Københavns Havn havde krav på erstatning for ekspropriation ... Københavns Havn var oprettet på offentligretligt grundlag som en selvejende institution med status som selvstændigt retssubjekt og med egen formue. I § 1 i lov nr. 109/1913 blev det udtrykkeligt anført, at Københavns Havn var en "selvejende institution" ..., men ved lov nr. 474/2000 blev Københavns Havn indskudt i et statsejet aktieselskab, og spørgsmålet i sagen var herefter, om havnen i den forbindelse var berettiget til ekspropriationserstatning.
Sagen omhandlede, hvorvidt havnen var en statslig institution ...:
"...
Sagsøgte, Trafikministeriet, har påstået frifindelse.
Sagsøgte har ikke bestridt, at Københavns Havn A/S er en selvejende institution, men har gjort gældende, at der er tale om en statslig institution.
...
Sagsøgte har til støtte for påstanden om frifindelse gjort følgende anbringender gældende:
1. Indledningsvis bemærkes, at sagsøgte ikke bestrider, at Københavns Havn såvel efter 1913-loven som efter den forudgående lov fra 1858 og loven fra 1992 var en selvejende institution. Derimod bestrider sagsøgte, at udtrykket »selvejende institution«, som hævdet af sagsøger, er sprogligt ganske klart og ikke efterlader fortolkningstvivl.
Det kan da også dokumenteres, at sagsøgers retsopfattelse stedse har været, at Københavns Havn var en privatretlig selvejende institution, mens det er sagsøgtes standpunkt, at Københavns Havn var en offentligretlig selvejende institution, også benævnt en særlig forvaltningsenhed eller et særligt forvaltningssubjekt.
..."
I 2002 - før universitetsreformens gennemførelse - fastslog Østre Landsret, at Københavns Havn udgjorde en statslig institution...:
"...
Københavns Havns retlige stilling som en selvejende institution, hvis formue er adskilt fra statens ... findes ikke i sig selv af afgørende betydning for spørgsmålet om, hvorvidt havnen med rette har kunnet anses for en statslig institution. ...
...
Uanset at Københavns Kommune og erhvervslivet har og har haft interesser i havnens drift og ledelse, må det, navnlig efter forarbejderne til 1913-loven lægges til grund, at havnens status som selvejende institution med særlige styrelsesregler, hvilken status ikke er blevet ændret ved den senere lovgivning om havnen, især har haft det sigte at udsondre havnen fra ressortministeriets direkte administration.
På den beskrevne baggrund må den selvejende institution Københavns Havn anses for en statslig institution
..."
Lovgiver var i forbindelse med universitetsreformen i 2003 opmærksom på sagen ..., og ud fra landsrettens dom kunne lovgiver lægge til grund, at universiteterne vedblivende ville være statslige institutioner, da det etablerede selveje netop var et statsligt selveje på offentligretligt grundlag og ikke et "ægte" privatretligt selveje.
Højesteret stadfæstede Østre Landsrets dom med bl.a. følgende præmisser ...:
"...
Københavns Havn var allerede på et tidligt tidspunkt anerkendt som et selvstændigt retssubjekt med rets- og handleevne og egen formue. Havnen - der ikke var oprettet på grundlag af testamente eller anden privatretlig disposition - kan imidlertid efter det foran anførte ikke anses at have haft karakter af en privat ("ægte") selvejende institution, men må karakteriseres som en selvejende institution inden for den statslige forvaltning.
...
Det forhold, at byen København havde væsentlig interesse i Københavns Havns forhold og under hensyn hertil var repræsenteret i havneadministrationen og havde deltaget i havnens udgifter, herunder udgifterne til opmudring, ændrer ikke ved, at Københavns Havn var en statslig institution.
..."
Ifølge Højesteret er en selvejende institution inden for den statslige forvaltning således en statslig institution. Universiteterne er netop sådanne statslige selvejende institutioner, og dermed er universiteterne i henhold til dette højesteretspræjudikat statslige institutioner.
7 H1 Universitet anses af lovgiver for en statsinstitution
Når en statsinstitutions retlige grundlag ændres i et lovgrundlag (H1 Universitet-loven og universitetsloven), må det afgørende for, om denne ændring indebærer retsvirkninger i forhold til et andet lovgrundlag (registreringsafgiftsloven), være, om lovgiver med den ændrede regulering har tilsigtet sådanne retsvirkninger.
Lovgiver har ikke i nærværende sag tilsigtet den retsvirkning, at H1 Universitet ikke længere anses for en statsinstitution i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen. Tværtimod.
Efter at Ligningsrådet havde fundet, at H1 Universitet havde ændret status fra statsinstitution til "ægte" selvejende institution, blev forslaget til ny universitetslov fremsat den 15. januar 2003, og Rektorkollegiet rettede som følge heraf henvendelse til Folketingets Videnskabsudvalg den 20. marts 2003. Rektorkollegiet bemærkede ..., at der var enighed om, at
"...
det ikke har været tanken med selvejet, at universiteterne skal underlægges skattepligt
..."
Udvalget stillede herefter et spørgsmål til ministeren om beskatningen af universiteterne, og ministeren svarede den 3. april 2003 ..., at det havde
"...
været en forudsætning, at der med lovforslaget ikke sker ændringer i beskatningsforholdene for universiteterne.
..."
Ministeren oplyste, at han afventede Landsskatterettens kendelse i H1 Universitet's sag.
I april 2003 traf Landsskatteretten så afgørelse om, at H1 Universitet fortsat er fritaget for skattepligt i henhold til bestemmelsen om statsinstitutioner. Ifølge Landsskatteretten var H1 Universitet's formue ikke endeligt udskilt fra staten, og H1 Universitet måtte derfor fortsat
"...
anses for en statsinstitution omfattet af den ubetingede skattefritagelse i SEL § 3, stk. 1, nr. 1.
..."
I Rigsrevisionens beretning fra maj 2003 fremgår følgende herom ...:
"...
154. Videnskabsministeriet har oplyst, at Forskningsministeriet ikke fandt anledning til at få afklaret spørgsmålet om, hvorvidt H1 Universitet ville være skattepligtig af erhvervsmæssige aktiviteter, idet H1 Universitet som selvejende institution (særligt forvaltningssubjekt) stadigt måtte anses som omfattet af statens ubetingede skattefritagelse, jf. selskabsskattelovens § 3, stk. 1. Det var, ifølge ministeriet, H1 Universitet's egen beslutning - efter lovens vedtagelse - at forelægge spørgsmålet for ToldSkat. Ministeriet var ikke inddraget forinden.
Universitetet har, som nævnt, indbragt spørgsmålet for Ligningsrådet. Rådet var uenig med H1 Universitet og vurderede på baggrund af samme lov, at universitetet var skattepligtigt. Sagen blev indbragt for Landsskatteretten. Videnskabsministeriet har oplyst, at Landsskatteretten ultimo april 2003 har afsagt en kendelse om, at H1 Universitet i skattemæssig henseende fortsat er en statsinstitution, som er omfattet af den ubetingede skattefritagelse i Selskabsskattelovens § 3, stk. 1, nr. 1. Begrundelsen for afgørelsen er særligt, at H1 Universitet's formue ikke kan anses for endeligt og uigenkaldeligt udskilt fra staten, idet formuen, jf. vedtægterne, går tilbage til staten i tilfælde af universitetets opløsning.
..."
I videnskabsministerens brev af 22. oktober 2003 til statsrevisorerne vedrørende Rigsrevisionens beretning er anført ...:
"...
Landsskatterettens afgørelse om H1 Universitet's skattepligt efter selskabsskatteloven betyder, at en eventuel tvivl om hvorvidt de universiteter, der nu overgår til selveje skulle være skattepligtige, nu er bortvejret.
...
Der var i øvrigt ikke ved overgangen tilsigtet en ændring hverken af H1 Universitet's eller G1s økonomiske situation, bortset fra de konsekvenser, der ville være en følge af overtagelsen af bygningsmassen.
..."
Således blev det (igen) slået utvetydigt fast, at universitetsreformen ikke tilsigtede at ændre universiteternes økonomiske situation, herunder deres beskatningsforhold.
Det afgørende i den forbindelse er, at lovgiver forudsatte, at universitetsreformen ville indebære, at universiteterne blev statsligt selvejende, og at lovgiver derfor forudsatte, at universiteterne fortsat ville være statsinstitutioner i forhold til den fiskale lovgivning.
Denne forudsætning blev bekræftet af Skatteministeriets (Told- og Skattestyrelsens) eneste bidrag under tilblivelsen af H1 Universitet-loven, nemlig høringssvaret, som bekræftede Forskningsministeriets antagelse i udkastet til forslaget til H1 Universitet-loven om, at universiteterne fortsat ville være statslige institutioner i forhold til det EU-baserede momssystem.
H1 Universitet er således fortsat en statsinstitution, og H1 Universitet skal allerede på dette grundlag frifindes.
Også på grundlag af Landsskatterettens praksis vedrørende registreringsafgiftsloven - som gengivet i Punktafgiftsvejledningen - må H1 Universitet anses for en statsinstitution.
Ifølge Landsskatterettens praksis forud for universitetsreformen var en "ægte" selvejende instution ikke omfattet af fritagelsen i registreringsafgiftsloven, uanset at udgifterne til institutionens drift blev afholdt af staten. Landsskatteretten afsagde således i 1999 kendelse om, at Handelshøjskolen i København ikke var en fritaget statsinstitution ...:
"...
Det bemærkes, at institutionen efter sine vedtægter og efter Lov om handelshøjskoler er en selvejende institution med egen formue, idet der herved bl.a. er henset til, at denne formue ved likvidation ikke tilfalder staten, jf. vedtægternes § 11, samt til § 6, stk. 2, i Lov om handelshøjskoler. Retten finder på dette grundlag ikke, at institutionen kan anses for en statsinstitution, uanset at den på en række punkter kan være at sidestille med en statsinstitution, herunder ved at udgifterne ved driften afholdes af statskassen.
..."
I relation til universiteterne have lovgiver omvendt konkluderet, at universiteterne ikke som følge af reformen ville blive "ægte" selvejende institutioner ..., idet bl.a. universiteternes formuer ved likvidation tilfalder staten. Den simple modsætningsslutning fra Landsskatterettens kendelse vedrørende Handelshøjskolen i København er således, at universiteterne ifølge lovgiver er statsinstitutioner i henhold til fritagelsesbestemmelsen.
Punktafgiftsvejledningen blev ikke ændret som følge af universitetsreformen, og helt frem til 2009 fortsatte SKAT med at anse universiteterne for omfattet af fritagelsen.
At Landsskatterettens praksis, som Punktafgiftsvejledningen var baseret på, alene vedrørte "ægte" selvejende institutioner, bekræftes af, at Landsskatteretten i nærværende sag ændrede SKATs bindende svar (der var blevet afgivet uden forelæggelse for Skatterådet) og anså H1 Universitet for omfattet af fritagelsen med disse præmisser ...:
"...
Der er herved henset til, at H1 Universitet er oprettet i henhold til lov på offentligretligt grundlag, at formuen ikke er uigenkaldeligt udskilt fra staten, idet nettoformuen overgår til staten ved en eventuel opløsning, der i øvrigt skal godkendes af ressortministeren, at H1 Universitet er en del af den offentlige forvaltning under tilsyn fra ressortministeren, at ressortministeren udpeger flertallet af medlemmerne i den bestyrelse, der er H1 Universitet's øverste myndighed, at ressortministeren fastsætter tilskuddene til H1 Universitet, og at H1 Universitet er optaget på finansloven og omfattet af budgetvejledningen.
..."
Sagsøgte kan tilslutte sig Landsskatterettens begrundelse, alene med den tilføjelse, at ministeren i dag ikke udpeger flertallet af H1 Universitet's bestyrelsesmedlemmer (de udefra kommende).
I den forbindelse bemærkes, at lovgiver på grundlag af Landsskatterettens kendelse i april 2003 vedrørende fritagelse af H1 Universitet som statsinstitution anså skattepligten for universiteterne for generelt afklaret, og dette uanset at bestyrelserne i de øvrige universiteter ifølge lovforslaget ikke skulle udpeges af ministeren. Lovgiver har således ikke vurderet udpegningsretten til bestyrelsen for afgørende for statsinstitutionsbegrebet (og desuden blev de udefra kommende medlemmer af konsistorium før reformen heller ikke udpeget af ministeren).
Om reguleringen af H1 Universitet i lovgivningen skal i øvrigt følgende fremhæves:
|
-
|
H1 Universitet-loven ... indebærer, at H1 Universitet er karakteriseret som et selvejende universitet under Forskningsministeriet, jf. lovens § 1, stk. 1, og at H1 Universitet er en del af den offentlige forvaltning under tilsyn af forskningsministeren, jf. § 1, stk. 2.
|
|
|
|
|
-
|
H1 Universitet er omfattet af universitetsloven ... med de afvigelser, der følger af H1 Universitet-loven, jf. H1 Universitet-lovens § 1, stk. 3. Universitetsloven gælder for "universiteter under Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser", jf. lovens § 1, stk. 1. Universiteterne er "selvejende institutioner inden for den offentlige forvaltning under tilsyn af ministeren", jf. § 1, stk. 2.
|
|
|
|
|
-
|
H1 Universitet's virke er reguleret i lovens § 1, stk. 1. H1 Universitet er organiseret med en bestyrelse og en direktion samt en række institutter mv. Bestyrelsen er efter §§ 2 og 3 den øverste myndighed og er ansvarlig over for forskningsministeren for H1 Universitet's virke. Bestyrelsen fastsætter H1 Universitet's vedtægter, som skal godkendes af ministeren. Bestyrelsen består af dels medlemmer indstillet og udpeget af indstillings- og udpegningsudvalg nedsat af universitetet, dels medlemmer, der vælges blandt personalet og de studerende. Ved lovens vedtagelse udpegede forskningsministeriet 4 af 7 bestyrelsesmedlemmer, jf. dagældende § 2, stk. 3. I dag udpeger ministeren ingen medlemmer.
|
|
|
|
|
-
|
Ministeren kan udstede påbud til H1 Universitet's bestyrelse, kan pålægge bestyrelsen at træde tilbage og kan indsætte midlertidigt styre, jf. § 3, stk. 2 og 3. Ministeren er søgsmålskompetent i forhold til tab påført universitetet, jf. § 3, stk. 4.
|
|
|
|
|
-
|
H1 Universitet skal følge statens regler om løn- og ansættelsesvilkår, jf. § 9, og har statstjenestemænd, som ikke er udlånt til H1 Universitet, jf. § 13.
|
|
|
|
|
-
|
H1 Universitet er omfattet af lov om statens regnskabsvæsen mv., og universitetets årsrapport revideres af rigsrevisor og aflægges til ressortministeriet. H1 Universitet er omfattet af ordningen for den statslige ejendomsadministration.
|
|
|
|
|
-
|
H1 Universitet er finansieret af staten over finansloven og følger reglerne for staten i relation til bl.a. budgetter og regnskaber, personale og det offentligretlige område. Finansieringen dækker både de primære opgaver og indirekte omkostninger, herunder ledelse, administration, bygningsdrift mv., jf. § 4.
|
|
|
|
|
-
|
Ministeren kan regulere byggevirksomhed og bygningsforhold i øvrigt, jf. § 7, stk. 3. Visse af H1 Universitet's dispositioner over sin egen formue, både køb og salg, skal forelægges af ressortministeren for Folketingets Finansudvalg til godkendelse.
|
|
|
|
|
-
|
Ved H1 Universitet's ophør går universitetets formue tilbage til staten, og en beslutning om nedlæggelse skal godkendes af ministeren, jf. § 10.
|
|
|
|
|
-
|
H1 Universitet kan ændres eller nedlægges ved lov.
|
Om finansieringen af H1 Universitet bemærkes, at H1 Universitet på finansloven i tiden som "selvejende" har haft 2 år (2001 og 2002) med bevillingstypen "driftsbevilling", 9 år (2003-2011) med bevillingstypen "reservationsbevilling" og 2 år (2012 og 2013) med den nye bevillingstype "statsfinansieret selvejende institution" ... I de første 11 selvejeår havde H1 Universitet således fortsat bevilling af typer, som også almindelige statsinstitutioner har. Med henblik på at lade H1 Universitet's bevilling afspejle den nye status som selvejende universitet var det ellers meningen, at der fra FLO2 skulle ske en bevillingsteknisk omlægning. At dette ikke skete, forklares i e-mail af 28. februar 2001 fra SR, Undervisningsministeriet (daværende ressortministerium), til SJ, H1 Universitet
"...
H1 Universitet-loven medfører ikke automatisk, at H1 Universitet forlader det statslige system for bevillinger, regnskab og revision og en lang række andre regler. H1 Universitet kan sådan set fortsætte på samme måde som Handelshøjskolerne. Men ministeren kan give H1 Universitet lov til at forlade dette statslige styringssystem.
Hvis ministeren beslutter, at H1 Universitet skal ud af dette statslige system, skal der fastsættes regler for, hvordan systemet så skal indrettes. Det er det, der menes med, at ministeren kan fastsætte regler for - -. Fastsætter ministeren ikke nye regler, fortsætter H1 Universitet i det hidtidige statslige system.
..."
Handelshøjskolerne var som "ægte" selvejende institutioner materielt forskellige fra universiteterne, men var bevillingsteknisk ligestillet med universiteterne og havde derfor bevillinger af typen "nettostyret virksomhed" indtil og med FL96 og fra FL97 driftsbevillinger.
Den nye bevillingstype "statsfinansieret selvejende institution", der har været gældende fra FL2012 - dvs. efter tidspunktet for sagens bindende svar - samler de statsfinansierede selvejende institutioner i en bevillingstype, uanset om de selvejende institutioner er privatretlige eller statslige. En bevillingsmæssig inddeling, der er baseret på, hvordan institutionen teknisk finansieres, er selvsagt ikke definerende for en institution i forhold til afgiftslovgivningen. Den tekniske karakter af omlægningen er udtrykkeligt anført i forarbejderne til lov nr. 634/2011, som udmøntede omlægningen for universiteterne, hvori lovgiver bemærker, dels at omlægningen "ingen" økonomiske konsekvenser har, dels at der "ikke [er] tilsigtet nogen ændring i forbindelse med institutionernes status som værende en del af den offentlige forvaltning m.v.", og dels at "i praksis får ændringen ingen substantiel betydning for universiteterne" ...
I den materielle lovgivning på finansloven, tekstanmærkningerne, er H1 Universitet da også løbende og stadig blevet kvalificeret som en statsinstitution...
For den daglige budgetstyring og -administration er det i bekendtgørelse nr. 1281/2011 om tilskud og regnskab m.v. ved universiteterne bestemt,
|
at
|
H1 Universitet er omfattet af lov om statens regnskabsvæsen og regler udstedt i henhold hertil, jf. § 10,
|
|
|
|
|
at
|
H1 Universitet aflægger årsrapport i henhold til lov om statens regnskabsvæsen,
|
|
|
|
|
at
|
Rigsrevisionen reviderer regnskabet, jf. § 11,
|
|
|
|
|
at
|
H1 Universitet udarbejder en regnskabsinstruks i overensstemmelse med Økonomistyrelsens vejledning om regnskabsinstrukser, jf. § 12, og
|
|
|
|
|
at
|
H1 Universitet skal anvende Statens Lønsystem (SLS) og Statens Koncernbetalinger for selvejende institutioner under staten (SKB), jf. § 13 ... Internt hos H1 Universitet, dvs. ved regnskabsaflæggelsen til H1 Universitet's egen bestyrelse, revideres regnskabet af ekstern revisor. Eksternt aflægges regnskabet til ressortministeriet, ikke til Erhvervsstyrelsen, og revisor er som nævnt Rigsrevisionen.
|
H1 Universitet er således også bevillings- og regnskabsmæssigt materielt en statsinstitution
8 Den efterfølgende karakteristik af universiteterne
I 2006-2008 har SKAT i afgørelser (igen) fastslået, at H1 Universitet i relation til moms ... og energiafgifter ... er en statsinstitution.
I april 2009 samlede Kulturministeriet, Videnskabsministeriet, Velfærdsministeriet, Undervisningsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Finansministeriet op på de statslige selvejende institutioner i publikationen "Selvejende institutioner - styring, regulering og effektivitet" ...:
"...
Som det fremgår af bemærkningerne [til universitetsloven], anvendes begrebet selvejende institution på universitetslovens område - og begrebet institutionelt selveje - synonymt med "det offentligretlige begreb særlige forvaltningssubjekter", hvorved ifølge bemærkningerne forstås institutioner, der er udskilt fra den øvrige statslige forvaltning ved en lov, der fastsætter, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning.
...
Som det fremgår af beskrivelsen ovenfor, omtales også institutioner, der ikke er selvejende i sproglig og juridisk forstand, i lovgivningen mv. som selvejende. De institutioner, der omtales/kaldes selvejende omfatter følgende institutionstyper:
|
-
|
Fonde i fondslovgivningens forstand.
|
|
-
|
Foreninger.
|
|
-
|
Særlige forvaltningssubjekter.
|
I sproglig og juridisk forstand er det alene fonde i fondslovgivningens forstand, der er selvejende institutioner.
...
Særlige forvaltningssubjekter er institutioner, der er stiftet af staten ved lov, og som kan nedlægges ved lov, i hvilken forbindelse formuen kan gå tilbage til statskassen, hvorfor man ikke opfylder det almindelige fondsretlige krav til en selvejende institution om en bindende udskillelse fra stifterens formue.
Denne forståelse af selvejende institutioner som selvstændige retssubjekter inden for den statslige forvaltning er i tråd med Højesterets dom af 17. august 2004 om Københavns Havns retsstatus.
...
3.3 Betydningen af "selvejende institutioners" retlige karakter
...
De institutioner, som staten selv stifter, stiftes oftest på offentligretligt grundlag, typisk ved lov, herunder finanslov, eller i henhold til lov, og vil oftest ikke være selvejende i retlig forstand, men må karakteriseres som særlige forvaltningssubjekter, uanset om de betegnes eller betegner sig selv som selvejende institutioner, fonde eller lignende.
..."
Statslige selvejende institutioner anses således tværministerielt fortsat for statsinstitutioner.
9 Skatteministeriets anbringender
Skatteministeriets anbringender er i alt væsentligt af terminologisk karakter, nemlig at universiteterne ifølge universitetslovgivningen er blevet "selvejende institutioner" med universitetsreformen, og at det i lovforarbejderne udtrykkeligt anføres, at universiteterne er overgået fra at være "statsinstitutioner" til at være "selvejende institutioner".
Skatteministeriet abstraherer herved fra den kendsgerning, at den "selvejende institution", som statsinstitutionen overgår til at blive, ikke i traditionel sproglig og retlig henseende er en selvejende institution, men derimod en sui generis statslig institution defineret i loven.
De definerede selvejende institutioner er mere præcist institutioner,
|
-
|
som lovgiver var fuldt ud bevidst om, hverken sprogligt eller retligt var "ægte" selvejende institutioner, men derimod særlige forvaltningssubjekter,
|
|
|
|
|
-
|
som både den juridiske teori ... og Landsskatteretten (landets øverste administrative myndighed vedrørende skatter og afgifter ...), forinden udtrykkeligt havde karakteriseret som "statsinstitutioner,"
|
|
|
|
|
-
|
som en tværministeriel redegørelse forinden uden forbehold havde karakteriseret som "statsinstitutioner med egen formue" ...,
|
|
|
|
|
-
|
som Told- og Skattestyrelsen forinden havde karakteriseret som en "statslig institution" ..., og
|
|
|
|
|
-
|
som Forskningsministeriet, der udarbejdede lovforslaget, ikke var i tvivl om, også efter vedtagelsen af H1 Universitet-loven ville udgøre statsinstitutioner...
|
I forbindelse med udarbejdelse af udkastet til 2003-universitetsloven rådgav Kammeradvokaten da også Videnskabsministeriet om, at ministeriet kunne vælge benævnelsen selvejende institution, hvis den faldt i ministeriets smag ...
Når lovgiver beskriver en overgang fra "statsinstitution" til "selvejende institution", er det en beskrivelse, som dækker over en overgang fra en statsinstitution til den statsinstitution, som er defineret i loven, som er benævnt "selvejende" i loven, og som ifølge alle (andre end Skatteministeriet) efter sin tilblivelse og sit indhold udgør en statsinstitution.
Der er ikke den modsætning mellem en statsinstitution og en statslig selvejende institution, som Skatteministeriet søger at gøre gældende. De karakteristika, som en institution ifølge Skatteministeriet skal have for at udgøre en statsinstitution - og som ministeriet vurderer H1 Universitet's institutionelle status ud fra - er baseret på ministeriets urigtige opfattelse af, hvad der karakteriserer henholdsvis en statsinstitution og en statslig selvejende institution, herunder at en statsinstitution ikke kan have sin egen formue og sin egen, selvstændige ledelse.
Skatteministeriet synes helt fundamentalt at overse, at der er forskel på den juridiske person staten på den ene side over for statens institutioner på den anden side.
Det er statsinstitutioner, der er fritaget, og det har lige siden fritagelsen for statsinstitutioner i statsskatteloven i 1922 og i registreringsafgiftsloven i 1924 stået klart, at også statslige selvejende institutioner og selvstændige offentlige virksomheder mv., der er selvstændige retssubjekter, og statsvirksomheder udgør statsinstitutioner i henhold til disse love.
Det afgørende må under alle omstændigheder være, om lovgiver har tilsigtet, at universiteterne under det statslige selveje skulle anses som statsinstitutioner i forhold til skatte- og afgiftslovgivningen. Hvis dette har været tilsigtet, så er universiteterne selvsagt fortsat i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen statsinstitutioner. Det er nu engang lovgivers suveræne valg, om en institution skal være omfattet af reglerne for statsinstutioner.
Og lovgiver har tilsigtet, at universiteterne skulle anses for statsinstitutioner.
- 0 -
Da kun statsinstitutioner kan have statstjenestemænd med almindeligt "tjenestemandstjenestested" hos sig, har Skatteministeriet gjort gældende, at H1 Universitet-lovens § 13 om H1 Universitet's tjenestemænd er en bestemmelse om udlån af disse fra staten til H1 Universitet.
H1 Universitet-lovens § 13 (universitetslovens § 45) er imidlertid ikke en regel om udlån, hvilket fremgår allerede af bestemmelsens ordlyd ... og bliver endnu tydeligere ved en sammenligning med love, der faktisk indeholder regler om udlån af tjenestemænd, bl.a. lov nr. 409/2002 om Post Danmark A/S ..., dvs. umiddelbart efter H1 Universitet-loven og umiddelbart forud for universitetsloven, og også lov nr. 322/1991 om GiroBank A/S, lov nr. 231/1995 om DSB Rederi A/S og lov nr. 232/1995 om DSB Busser A/S ...
I relation til sagsøgtes mulighed for at have tjenestemænd er det endvidere fastsat i det nugældende cirkulære om anvendelse af tjenestemandsansættelse i staten og folkekirken (som ændret ved cirkulære nr. 9305/2009) ...:
"§ 2. I staten sker ansættelse som tjenestemand i stillinger, der er klassificeret i lønramme 37 og derover, jf. dog stk. 3.
...
Stk. 3. Ansættelse som tjenestemand kan ikke ske i selvstændige offentlige virksomheder, i stillinger, der er omfattet af rammeaftalen om kontraktansættelse af chefer i staten, og i stillinger som professor."
Kun universiteter har professorer ansat, og undtagelsen forudsætter dermed, at universiteterne er omfattet af tjenestemandsreglernes anvendelsesområde.
Det bemærkes, at Statstjenestemændenes Centralorganisation II (SC) i sit høringssvar til Forskningsministeriet vedrørende udkastet til H1 Universitet-lovforslaget... gjorde opmærksom på udlånsspørgsmålet, og det er derfor ikke en forglemmelse, at H1 Universitet's tjenestemænd ikke blev udlånt til H1 Universitet i forbindelse med H1 Universitet-loven.
10 Afsluttende bemærkninger
Skatteministeriet indtager i denne sag et standpunkt, der er i direkte modstrid med det ministerium, der udarbejdede lovforslaget om en overgang fra statsinstitution til selvejende institution. Ministeriets standpunkt er yderligere i modstrid med, at universiteterne er statsinstitutioner i relation til samtlige skatte- og afgiftslove, som skattemyndighederne, herunder Landsskatteretten som øverste administrative myndighed, har taget stilling til, og særligt de to hovedregelsæt selskabsskatteloven og momsloven (og dermed alle de regelsæt, der afleder beskatningssubjektet af de to love, heriblandt som eksempler aktieavancebeskatningsloven, ligningsloven, konkursskatteloven, energiafgiftslovene og lønsumsafgiftsloven).
Hvis Skatteministeriet eller H1 Universitet's ressortministerium - Uddannelsesministeriet - måtte ønske, at H1 Universitet ikke fritages for afgift, og at universiteternes beskatningsforhold dermed ændres i strid med den udtrykkelige forudsætning for deres lovgrundlag, så fordrer det blot en lovændring, og at Folketinget er enig i, at dette er den rigtige vej at gå.
..."
Landsrettens begrundelse og resultat
Efter registreringsafgiftslovens § 2, stk. 1, nr. 2, skal der ikke betales registreringsafgift ved køretøjer, som skal anvendes af danske statsinstitutioner. Det er ikke angivet nærmere i lovens forarbejder, hvad der præcis menes med "danske statsinstitutioner".
Ved H1 Universitet-loven fra 2000 og universitetsloven fra 2003 ændres først H1 Universitet's og dernæst de andre universiteters forhold, således at de får væsentligt større uafhængighed af ministeren og bliver selvstændige retssubjekter med egne formuer, adskilt fra statens formue. I H1 Universitet-lovens § 1, stk. 2, og i universitetslovens § 1, stk. 1, angives herom blandt andet, at universiteterne skal være "selvejende institutioner".
Om forholdet til staten (ministeren) anføres i H1 Universitet-lovens § 1, stk. 2, og i universitetslovens § 1, stk. 2, at de selvejende universiteter fortsat skal være en del af den offentlige forvaltning under tilsyn af ministeren. Universiteternes vedtægter skal, jf. universitetslovens § 10, stk. 6, godkendes af ministeren, og bestyrelsen er, jf. § 11, stk. 1, ansvarlig over for ministeren. Ministeren kan under nærmere angivne betingelser i særlige tilfælde give pålæg til bestyrelsen, herunder om at bestyrelsen skal træde tilbage, jf. § 11, stk. 2 og 3. Universiteternes formuer er, jf. universitetslovens § 32 ikke uigenkaldeligt udskilt fra staten, idet nettoformuen (bortset fra gaver) overgår til staten ved en eventuel opløsning. Bestemmelsen gælder, jf. bemærkningerne til § 32 ikke, hvor der er tale om egentlige fonde, hvor afgørelsen må træffes af Civilretsdirektoratet, nu Civilstyrelsen. Universiteternes økonomi reguleres i væsentligt omfang af ministeren, som nærmere bestemt i lovens kap. 4. Det fremgår herunder blandt andet, at ministeren yder tilskud til universiteterne som anført i § 19, stk. 1, at universiteterne er omfattet af lov om statens regnskabsvæsen. jf. § 28, stk. 1, og at dets regnskaber i henhold til § 28, stk. 4, revideres af rigsrevisor. Ministeren kan, jf. H1 Universitet-lovens § 7, stk. 3, fastsætte nærmere regler for universitetets byggevirksomhed og bygningsforhold i øvrigt.
Det omtales flere steder i lovforarbejderne til H1 Universitet-loven, med lidt vekslende ordvalg, at loven vil give den selvejende institution større frihedsgrader i forvaltningen end i dag, hvor H1 Universitet er en statsinstitution. I forarbejderne til universitetsloven og i selve loven anvendes et par steder tilsvarende sprogbrug. En almindelig sproglig fortolkning heraf taler isoleret set med nogen styrke for Skatteministeriets påstand. Det anføres dog intet sted eksplicit, at H1 Universitet ikke længere skal være en statsinstitution og terminologien synes ikke at være anvendt helt stringent.
I de almindelige bemærkninger til universitetsloven gengives ministeriets overvejelser om den fremtidige betegnelse af universiteterne i afsnittet: "Institutionelt særeje". Begrebet selvejende institution anføres at være velkendt inden for forvaltningen og dækker over to forskellige juridiske konstruktioner, dels den privatretlige fond, dels de offentligretlige særlige forvaltningssubjekter som f.eks. Danmarks Radio. Der henvises herved til en publikation fra 1998, som Finansministeriet har udgivet. Der citeres ikke i omhandlede afsnit fra publikationen, som Justitsministeriet og yderligere 2 ministerier er medforfattere til. I publikation anføres på side 34, at de særlige forvaltningssubjekter er statsinstitutioner med egen formue oprettet ved det offentliges foranledning. I afsnittet i forarbejderne nævnes videre, at de særlige forvaltningssubjekter udskilles fra den øvrige statslige forvaltning ved lov, der samtidig regulerer, hvilken selvstændighed det pågældende forvaltningssubjekt skal have i forhold til den øvrige statslige forvaltning. Der anføres derfor ikke at eksistere en egentlig systematik i reguleringen af de særlige forvaltningssubjekter, og disses selvstændighed kan variere meget fra område til område. Endvidere anføres det, at de nuværende statsinstitutioner med lovforslaget bliver særlige forvaltningssubjekter. Det tilføjes, at når termen selvejende institutioner er brugt, skal dette blandt andet ses i sammenhæng med, at begrebet anvendes i den øvrige uddannelsessektor (G1 Universitet og H1 Universitet).
Samlet set er den af staten oprettede institution H1 Universitet herefter i vidt omfang fortsat underlagt de rammer, staten har opstillet for dens institutioner, og staten kan ved lov foretage ændringer i H1 Universitet's forhold og fastsætte hvilke skatte- og afgiftsregler, der skal gælde for H1 Universitet - eventuelt således, at institutionen undtages for regler inden for skatte- og afgiftsområdet, hvor staten og dens institutioner har en særstilling.
Det er ikke i H1 Universitet-loven og universitetsloven eller i lovbemærkningerne hertil udtrykkeligt anført, hvorledes universiteterne generelt set fremover skal være stillet vedrørende skatter og afgifter. Det anføres dog i de almindelige bemærkninger til forslaget til universitetsloven i afsnittet om økonomiske konsekvenser, at universiteterne i videre omfang bliver omfattet af de almindelige regler om skatter og afgifter. Efter lovens § 23 kompenserer ministeren for universiteternes udgifter til moms. Endvidere er det efter betænkningen til lovforslaget en forudsætning, at der ikke med lovændringen vil ske ændringer i beskatningsforholdene for universiteterne, og ministeren henviser i betænkningen tillige til en da ved Landsskatteretten verserende sag. Landsskatteretten har herefter, ved kendelse truffet inden lovens vedtagelse, i omhandlede sag bestemt, at H1 Universitet er en statsinstitution og dermed er fritaget for at betale skat efter selskabsskatteloven. Endeligt anføres det i lovforslaget generelt, at forslaget ikke forventes at ville give universiteterne merudgifter.
Det er under sagen ubestridt, at H1 Universitet indtil lovændringerne i 2000 og 2003 var en dansk statsinstitution i registreringslovens forstand (og SKAT fortsatte i øvrigt indtil 2009 med at anse universiteterne for at være fritaget for at skulle betale registreringsafgift).
Herefter finder landsretten efter en samlet vurdering, at der ved lovændringerne i 2000 og 2003 ikke er sket ændring af, at H1 Universitet i registreringsafgiftslovens forstand skal anses som en statsinstitution, og at H1 Universitet dermed er fritaget fra at skulle betale registreringsafgift, jf. lovens § 2, stk. 1, nr. 2.
H1 Universitet's frifindelsespåstand tages derfor til følge.
Skatteministeriet skal betale sagsomkostninger for landsretten til H1 Universitet med 200.000 kr. Beløbet dækker rimelige udgifter til advokatbistand ekskl. moms. Ved fastsættelsen af beløbet er der ud over sagens værdi taget hensyn til sagens karakter, omfang og betydning.
T h i k e n d e s f o r r e t
H1 Universitet frifindes.
I sagsomkostninger for landsretten skal Skatteministeriet betale 200.000 kr. til H1 Universitet.
Det idømte skal betales inden 14 dage efter denne doms afsigelse.
Sagsomkostningerne forrentes efter rentelovens § 8 a.